VII SA/Wa 1425/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi D.W. i M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku D. i M.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] którą na podstawie art. 157 § 1 i 2 K.p.a. oraz 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku D. i M.W. , odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] odmawiającą wszczęcia na wniosek D. i M.W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia na wniosek D. i M.W. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.Z. , E.Z. oraz B.Z. pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości płynne do obsługi budynku jednorodzinnego na działce nr ew. [...] , [...] , obręb [...] . W uzasadnieniu organ stwierdził, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] nie jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., tj. wydana została przez właściwy organ (pkt 10, zawiera podstawę prawną i nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (pkt 2), nie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzja (pkt 3), nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), niebyła niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność nie miała charakteru trwałego (pkt 5), jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (pkt 6), a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Organ podkreślił, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] , wskazaną w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., był brak przedmiotu postępowania w związku z wcześniejszym uchyleniem rozstrzygnięcia Wojewody [...] przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] , co uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 449/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 113/08). Ponadto analiza podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności badanej decyzji z dnia [...] października 2010 r. zarzutów, tj.: naruszenia "Konstytucji w art. 21", poprawności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (w niniejszym postępowaniu), "zobowiązania do złożenia aktów własności ziemi zamiast inwestora, strony, mimo, że złożone przez inwestorów są fałszywe oświadczenia", "rażące naruszenia" art. 6-12, art. 15, art. 23-25, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, art. 89 § 1, art. 139, art. 145 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 K.p.a. nie potwierdziła obarczenia badanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] którąkolwiek z ww. wad. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w rozpatrywanym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ stwierdził, że podnoszone zarzuty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., gdyż wykraczają poza przedmiot sprawy. Także w niniejszym postępowaniu poza zakresem badania pozostają rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, w tym wydawane przez nie nakazy rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał je za niezasadne. Stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia zarzut uporczywego naruszania Konstytucji, tj. art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 3 i 4, art. 61 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ustawy zasadniczej. Wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. organ kierował się zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 ustawy zasadniczej), mając na uwadze obowiązujące prawo, tj. Kodeks postępowania administracyjnego oraz wynikające z niego zasady, działając przy tym na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), mając na uwadze charakter ustawy zasadniczej i zawartych w niej zasad (art. 8 Konstytucji RP). Decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. nie narusza prawa własności oraz prawa dziedziczenia skarżących (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Całkowicie niezrozumiałym jest też zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP regulującego kwestię wywłaszczenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można też skutecznie postawić zarzutu naruszenia wyrażonej w art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ust. ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej zasady wolności i równości oraz niewątpliwie nie powoduje ono dyskryminacji skarżących. Analogicznie bezpodstawnymi są zarzuty dotyczące wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 51 ust. 3 i 4 ustawy zasadniczej regulującego kwestię dostępu każdej osoby do dotyczących jej urzędowych dokumentów i zbiorów danych oraz prawa do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, regulującego prawo do informacji. W ocenie organu rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2011 r. nie pozostaje także w opozycji do art. 77 ust. 1 (dotyczącego prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej) oraz art. 89 Konstytucji RP (nakładającego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej). Wyjaśnił przy tym, iż tryb dochodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej reguluje ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), a właściwym do orzekania w tym zakresie jest sąd powszechny. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. z naruszeniem art. 6-12 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 35-38 K.p.a., art. 24-25 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 89 § 1 K.p.a., art. 217 § 1 -3 K.p.a., art. 217 § 1-2 K.p.a., art. 219 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a., art. 139 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 58 k.c. oraz art. 16 § 1 i 2 K.p.a. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, bowiem motywy podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby osoby nieposiadające wykształcenia prawniczego mogły zrozumieć przesłanki, którymi organ kierował się przy rozpatrywaniu sprawy, z poszanowaniem zasady ekonomiki procesowej, przy jednoczesnym umożliwieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 6-12 K.p.a.). Przepis art. 15 K.p.a. nie miał w sprawie zastosowania, bowiem zaskarżona decyzja została wydana w pierwszej instancji, a dopiero niniejsze rozstrzygnięcie wyczerpuje administracyjny tok postępowania. Z analogicznych przyczyn nie zasługują na uwzględnienie zarzuty wskazujące na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 139 K.p.a. – z uwagi, że dotyczy on rozstrzygnięć organów drugoinstancyjnych, art. 145§ 1 pkt 1-8 K.p.a. - regulujący tryb wznowienia postępowania, albowiem ten tryb i tryb stwierdzenia nieważności decyzji są trybami niekonkurencyjnymi, art. 217 § 1 -3 K.p.a. oraz art. 219 K.p.a. – regulujący tryb wydawania zaświadczeń, art. 58 k.c. – dotyczący ważności czynności prawnej nie znajduje zastosowania w sferze prawa publicznego, do weryfikacji rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 35-38 K.p.a. dotyczących terminów załatwienia sprawy oraz ciążących na organie obowiązków informacyjnych, w przypadku braku możliwości zachowania terminów, o których mowa w art. 35 § 1-3 K.p.a. Wskazał także, że w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1-3 K.p.a. stronie przysługuje zażalenie na bezczynność, a w przypadku, gdy organem tym jest m.in. minister - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ze zgromadzonych akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący z przysługującego im prawa nie skorzystali, zatem podnoszenie już po wydaniu decyzji zarzutu bezczynności jest, co najmniej spóźnione. Wskazał także, że procedurze administracyjnej obca jest znana postępowaniu cywilnemu instytucja wartości przedmiotu sporu, którą w niniejszej sprawie D.i M.W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy określili na 1.000.000. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały także, wbrew stanowisku skarżących, przesłanki wyłączenia pracownika (art. 24 K.p.a.), a tym bardziej organu (art. 25 K.p.a.). Zarówno badana decyzja z dnia [...] października 2010 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydane zostały przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpoznającego wniosek o stwierdzenie ich nieważności, zatem brak jest podstaw do uznania tego organu za organ niższej instancji. Decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. nie została wydana także z naruszeniem art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. (nie zachodziła, bowiem konieczność przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, z uwagi, iż stan faktyczny, ustalony w sposób nie budzący wątpliwości, zaś materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony w całości) oraz art. 89 § 1 K.p.a. (nie zaistniała konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej). Odnosząc się do oceny pracy M.M. - Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego GUNB oraz N.K. - Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno-Budowlanej, organ wskazał, że zarzuty "krętactwa i matactwa sprawą" oraz "zadania łapówek dla dzikiego inwestora" stanowią wyraz subiektywnej i gołosłownej oceny skarżących nie popartych merytorycznymi argumentami. Na marginesie wskazał, iż powyższe zarzuty w przypadku ich toku potwierdzenia mogą wyczerpywać znamiona czynu zabronionego typizowanego w art. 212 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D.W. i M.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz wszystkich poprzedzających je decyzji włącznie z decyzjami organu stopnia powiatowego. Podkreślając niezadowolenie z działania organów zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa i wydawanie decyzji niemających nic wspólnego z prawem, w tym prawem budowlanym, przepisami postępowania administracyjnego i Konstytucji RP. Zarzucili w szczególności rażące naruszenie przepisów: art. 35 Prawa budowlanego oraz Konstytucji w art. 2 , 7, 8 pkt 1 i 2, art. 21 pkt 1 i 2, art. 31 pkt 1,2,3, art. 32 pkt 1 i 2, art. 51 pkt 3 i 4, art. 61 pkt 1 i 2, art. 77 pkt 1 i 2, art. 83 Konstytucji RP oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 24, 25, 35, 36, 37, art. 75 § 1, art.77 § 1 K.p.a., art. 89 § 1, art.139, art. 217 § 1 - 3, art. 218 i art. 219. Zarzucili nie wyłączenie pracowników organów, nie wykonywanie wyroków sądów oraz orzeczeń organów, tylko, dlatego by pozbawić skarżących prawa do dokumentów i złożenia przez dzikiego inwestora aktów własności, map geodezyjnych z wypisem i wyrysem działek po podziale. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] stycznia 2011 r. zostały wydane w postępowaniu nadzorczym, kontrolującym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] odmawiającą wszczęcia na wniosek D. i M.W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia na wniosek D. i M.W. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.Z. , E.Z. oraz B.Z. pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości płynne do obsługi budynku jednorodzinnego na działce nr ew. [...] , [...] , obręb [...] . Organ nadzoru w zaskarżonej decyzji wskazał, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] , wskazaną w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., był brak przedmiotu postępowania w związku z wcześniejszym uchyleniem rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] , co uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił, zatem stanowisko zawarte w badanej decyzji z dnia [...] października 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., w której to organ przyjął, że dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego uzależniona jest od istnienia przedmiotu tegoż postępowania, rozumianego, jako istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego, który miałby zostać poddany weryfikacji. Brak decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona przesądza o braku przedmiotu postępowania, co uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Taka właśnie sytuacja – brak w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] , która miałaby zostać zweryfikowana w postępowaniu nieważnościowym zaistniała. W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji nadzorczej, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] nie jest dotknięta żadną z wad przewidzianych w art. 156 § 1 K.p.a. Przyjąć, bowiem należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w badanej decyzji zasadnie uznał, że dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego uzależniona jest od istnienia przedmiotu tegoż postępowania, rozumianego, jako istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego, który miałby zostać podany weryfikacji. Natomiast brak decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona przesądza o braku przedmiotu postępowania, co uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Ponadto kontrolowana w trybie nadzoru decyzja była podjęta przez właściwy rzeczowo organ, wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, skierowana była do podmiotu będącego stroną w sprawie, nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna, jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą. Zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. w tym postępowaniu decyzje weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, został przeprowadzony prawidłowo, gdyż obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a. w stosunku do badanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] . Z powyższych względów należy uznać zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.