VII SA/Wa 143/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] "[...]" w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. ( [...] ) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni [...] "[...]", utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. ([...]) odmawiające wszczęcia, na wniosek ww. Spółdzielni, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]maja 2013 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. sp. komandytowo-akcyjnej pozwolenia na budowę ośmiu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z garażami podziemnymi z instalacjami wewnętrznymi, przyłączy energetycznych, zjazdu z ul. [...]oraz likwidację nieczynnych przewodów kanalizacyjnych i elektroenergetycznego, przebudowę linii kablowej oświetlenia ulicznego, na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...], obr. [...][...] przy ul. [...] w [...]. Powołując się na art. 61 a kpa, art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego organ uznał, że nieruchomości Spółdzielni nie znajdują się w obszarze oddziaływania opisanej inwestycji. Wskazał, że Spółdzielnia wywodzi swój interes prawny z prawa użytkowania wieczystego działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...]obr. [...] w [...] oraz działek drogowych nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]obr. [...][...]w [...] ( KW Nr [...]). Po analizie projektu zagospodarowania terenu organ wskazał, że najbliżej położoną działką wnioskodawczym do nieruchomości inwestora jest działka drogowa nr ew. [...] (ul. [...]) granicząca od wschodu z działką nr ew. [...]. Projektowane budynki są oddalone od granicy działki nr [...]o min. 12,54 m. Z uwagi na taką odległość oraz fakt, iż działka nr ew. [...]nie jest działką budowlaną organ przyjął, że inwestycja nie powoduje prawnych ograniczeń w jej zagospodarowaniu, w tym wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Tym bardziej w obszarze oddziaływania nie znajduje się działka nr ew. [...] (łącząca dz. nr ew. [...]z ui. [...]- dz. nr ew. [...]) usytuowana w znacznej odległości od planowanego przedsięwzięcia. Organ stwierdził, że skutki realizacji inwestycji - np. ewentualne korzystanie z działki nr [...]przez użytkowników działek inwestycyjnych świadczy o interesie faktycznym oraz, że obniżenie wartości działek regulowane jest przepisami prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Konkludując organ przyjął, że decyzja z dnia [...] maja 2013 r. nie dotyczy interesu prawnego Spółdzielni - zatem zgodnie z art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie może być ona stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia i wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, iż negatywne oddziaływanie w zakresie komunikacji drogowej nie może być rozumiane jako oddziaływanie obiektu, w sytuacji gdy wpływ inwestycji na działki skarżącej, jest w świetle obowiązujących przepisów, norm i wytycznych techniczno-budowlanych niewątpliwy; - § 150 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, iż w projekcie nowej albo przebudowywanej konstrukcji nawierzchni jezdni powinna być uwzględniona prognoza natężenia ruchu; - art. 61 a § 1 kpa, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżąca nie może być stroną tego postępowania, podczas gdy przesłanki te istnieją. Zdaniem skarżącej zrealizowanie inwestycji znacznie zwiększy natężenie ruchu na działkach drogowych, pozostających we władaniu skarżącej. W przepisach regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, istotne znaczenie przyznaje się właściwej prognozie natężenia ruchu, która po przeprowadzeniu ww. inwestycji, ulegnie znaczącym zmianom, a więc nie można odmówić skarżącej interesu prawnego. Zwiększenie intensywności ruchu i spowodowanie szerszego dostępu komunikacyjnego do działek skarżącej naturalnie wymusi przebudowę konstrukcji nawierzchni jezdni. Ponadto, realizacja inwestycji znacząco wpłynie na obsługę bezpośredniego otoczenia, a więc skarżąca będzie w bezpośrednim zasięgu oddziaływania inwestycji, co musi spowodować umieszczenie należących do niej działek drogowych do obszaru oddziaływa z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Inwestycja w sposób negatywny może oddziaływać na działki drogowe skarżącej (nr [...] i [...] obr. [...]) w zakresie komunikacji. Spółdzielnia podkreśliła, że organy błędnie ograniczyły obszar oddziaływania jedynie do ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości. Nadto, organ II instancji nie wziął pod uwagę specyfiki i cech indywidualnych inwestycji, której zakres oddziaływania sięga daleko poza nieruchomości pozostające w bezpośrednim sąsiedztwie. Obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma szerszy wymiar niż przyjął organ II instancji i ma zastosowanie w odniesieniu do działek drogowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. Przypomnieć na wstępie należy, że poddanym kontroli Sądu postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] odmawiające wszczęcia - na wniosek Spółdzielni - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] maja 2013 r. udzielającej pozwolenia na budowę opisanej inwestycji. Organ uznał, że Spółdzielnia nie posiada przymiotu , w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. - który stanowił podstawę skarżonego postanowienia - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o powyższy przepis jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanej regulacji wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Należy również podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnego ukształtował się pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało ono zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Odnośnie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a., który zastąpił analizowany art. 61 a § 1 k.p.a. W tym kontekście na uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym wyrażono pogląd, że "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy.". W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia szerszych czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem organ przez proste zestawienie odległości między działkami skarżącej i działkami inwestora ustalił, że nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działek Spółdzielni, spowodowane realizacją opisanego przedsięwzięcia budowlanego. W konsekwencji prawidłowo organ uznał, że nieruchomości, a w szczególności działki drogowe, na których nadmierną eksploatację w wyniku realizacji inwestycji powoływała się skarżąca, a pozostające w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, nie leżą w obszarze oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią ww. przepisu pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to w pierwszej kolejności - choć nie tylko - przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przypomnieć przy tym należy, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. ma również zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. (...) Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli dotyczy ono ich interesu prawnego lub obowiązku. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, bowiem z projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji w sposób oczywisty wynika brak ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] maja 2013 r. skarżąca wywodziła bowiem z prawa użytkowania wieczystego działek nr ew. [...], [...],[...],[...],[...] i [...] oraz działek drogowych nr ew. [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] i [...]. W projekcie zagospodarowania terenu najbliżej położoną działką wnioskodawczyni jest działka drogowa nr ew. [...], stanowiąca ul. [...], która od strony wschodniej graniczy z działką nr ew. [...]. Położenie projektowanych budynków wskazuje, że są one oddalone od granicy działki nr [...] o blisko 12,54 m. Wobec takiej odległości i charakteru działki, która nie jest działką budowlaną, nie można było przyjąć, jak tego domagała się Spółdzielnia, że inwestycja spowoduje wynikające z przepisów materialnego prawa administracyjnego ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości. Podobnie należało zatem ocenić działkę nr ew. [...], będącą również działką drogową, łączącą działkę nr ew. [...] z ul. [...]- dz. nr ew. [...], położoną w znacznej odległości od planowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji okoliczności wskazywane przez Spółdzielnię, to jest ewentualne zwiększenie natężenia ruchu na działkach drogowych nr [...] i [...]oraz szerszy dostęp komunikacyjny do ww. działek świadczy jedynie o interesie faktycznym, z którego nie można wywodzić przymiotu strony. Nie wiadomo również jaki przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu ww. nieruchomości miała na myśl skarżąca podnosząc, że "realizacja inwestycji znacząco wpłynie na obsługę bezpośredniego otoczenia". Nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.