VII SA/Wa 1432/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez J. B. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...]. Orzeczeniem tym organ w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2008 r. znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postanowieniem z [...] września 2008 r. nr jw. Wojewoda [...] odmówił ustalenia i przyznania J. B. zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez niego przy sporządzaniu wystąpień w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. znak: [...], w wysokości 50 zł za środki zaskarżenia i 10 zł za pozostałe pisma. Na postanowienie to J. B. wniósł zażalenie. Na skutek rozpatrzenia tego środka zaskarżenia GINB w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał postanowienie, mocą którego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2008 r. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2009 r. sygn. akt. VII SA/Wa 208/09 oddalił skargę J. B. na powyższe orzeczenie GINB. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez J. B. od wyroku Sądu I instancji, wyrokiem z 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1499/09 uchylił ww. wyrok z 17 czerwca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 12 stycznia 2011 r. sygn.. akt VII SA/Wa 2140/10 stwierdził nieważność postanowienia GINB z [...] grudnia 2008 r. Dalej, organ wyjaśnił, iż mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte we wskazanym wyroku z 12 stycznia 2011 r., po ponownym rozpatrzeniu zażalenia J. B., obowiązany był orzec na podstawie art. 134 k.p.a., tj. stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. GINB przytoczył przy tym fragment uzasadnienia ww. wyroku Sądu z 12 stycznia 2011 r., w którym to Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie organ nie ustalił wysokości kosztów i osób zobowiązanych do ich poniesienia w trybie art. 264 k.p.a. Postanowieniem z [...] września 2008 r. Wojewoda [...] odmówił jedynie ustalenia i zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego. Ma to o tyle istotne znaczenie, gdyż stosownie do treści § 2 art. 264 k.p.a. uprawnioną do wniesienia środka odwoławczego w postaci zażalenia na postanowienie w sprawie kosztów jest wyłącznie osoba zobowiązana do ich poniesienia. Natomiast zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W konsekwencji Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania zażalenia osoby nieuprawnionej, a to oznacza, że zaskarżone postanowienie wydał z rażącym -w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.- naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 264 § 2 k.p.a. W powyższej sytuacji organ zobligowany był bowiem do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Zajmując takie stanowisko w sprawie GINB powołał się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie GINB z [...] kwietnia 2011 r. skarżący – J. B. w pierwszej kolejności wskazał, że kwestionuje zaskarżone orzeczenie w części w jakiej organ nie doprowadził sprawy do stanu zgodnego z prawem. Zarzucił naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 28 tej ustawy podnosząc, że w następstwie tych naruszeń nie doszło do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Wojewody [...] (zwalczanego zażaleniem), "w drodze instytucji prawem przewidzianych, a innych niż uwzględnienie niedopuszczalnego zażalenia". Skarżący wniósł o podjęcie przez Sąd w trybie art. 135 p.p.s.a. "środków przewidzianych prawem, niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy w sposób zgodny z prawem, a których zaniedbał GINB". W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że poza sporem jest, iż zażalenie było niedopuszczalne. Jednakże -jak zauważył- każde postępowanie jest dwuinstancyjne, a wobec tego stronie, której podanie o zwrot kosztów załatwiono negatywnie musi przysługiwać jakiś środek odwoławczy. Nadto wskazał, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia nie zamyka organowi ustawowych kompetencji do usunięcia naruszeń prawa jakich dopuścił się Wojewoda [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Badając zaskarżone w sprawie postanowienie w ramach wskazanego kryterium Sąd uznał, iż orzeczenie to jest prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonego orzeczenia należy poprzedzić wskazaniem, iż zostało ono wydane na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt. VII SA/Wa 2140/10, którym Sąd stwierdził nieważność poprzedniego orzeczenia organu zapadłego w tej sprawie z [...] grudnia 2008 r. Po uprawomocnieniu się wskazanego wyroku, co miało miejsce 30 marca 2011 r., GINB obowiązany był zatem ponownie rozpatrzeć sprawę stosując się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku. Okoliczność ta jest istotna dla oceny kontrolowanego obecnie przez Sąd postanowienia, albowiem zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przy czym, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełni oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dodać w tym miejscu również trzeba, iż bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu sądu i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 691/08, lex nr 574442). W tej sprawie żadna ze wskazanych okoliczności nie zaistniała, co oznacza, że wyrok Sądu z 12 stycznia 2011 r. był wiążący tak dla organu orzekającego, jak i Sądu kontrolującego obecnie zaskarżone postanowienie GINB. W tym miejscu konieczne jest więc przypomnienie, iż niniejsza sprawa dotyczy zażalenia skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2008 r. o odmowie ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania. Orzeczenie to zostało wydane po rozpatrzeniu wniosków J. B., w trybie przewidzianym w art. 264 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie Sąd wskazał, że postanowienie przewidziane w art. 264 k.p.a. może być zaskarżone zażaleniem, ale tylko przez osobę zobowiązaną, stosownie do § 2 tego unormowania. Sąd zauważył jednocześnie, że w niniejszej sprawie Wojewoda nie ustalił wysokości kosztów i osób zobowiązanych do ich poniesienia, wydał bowiem jedynie rozstrzygnięcie odmowne. Tym samym Sąd stwierdził, że zażalenie J. B. -jako osoby nieuprawnionej do jego wniesienia, wobec treści art. 264 § 2 k.p.a. i charakteru skarżonego postanowienia- nie mogło być merytorycznie rozpatrzone. Należało uznać je za niedopuszczalne i orzec na zasadzie art. 134 k.p.a. Zatem, wydanym wyrokiem Sąd przesądził, w jaki sposób GINB winien zachować się w sprawie. Sąd nie pozostawił temu organowi żadnego wyboru co do treści rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał bowiem wyraźnie, że organ zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia J. B. Jednocześnie dostrzec trzeba, iż przywołany wyrok Sądu zapadł na skutek wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego i dokonując oceny w sprawie Sąd I instancji związany był wskazaniami Sądu kasacyjnego, na zasadzie art. 190 p.p.s.a. W tym miejscu warto więc dodatkowo zaznaczyć, że Sąd kasacyjny w wyroku z 28 września 2010 r. sygn. akt. II OSK 1499/09 wskazał, iż "Zgodnie z treścią art. 264 § 2 k.p.a. na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Oczywistym jest, że skoro nie została określona osoba zobowiązana do ponoszenia kosztów postępowania to brak też było osoby uprawnionej do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie kosztów, co jest konsekwencją ograniczenia możliwości złożenia zażalenia tylko do przypadków określonych w ustawie." Dostrzegając powyższe stwierdzić więc należy, iż GINB orzekając ponownie w sprawie, na skutek ww. wyroku Sądu z 12 stycznia 2011 r., zobligowany był do podporządkowania się temu orzeczeniu i wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 134 k.p.a. Tym samym za prawidłowe należało uznać postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Orzeczenie to jest zgodne zarówno z art. 153 p.p.s.a., jak i przepisami Kodeksu, w tym art. 6, na podstawie którego organ ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, w art. 141 § 1 k.p.a. przewidują, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. To zaś oznacza, że nie wszystkie postanowienia są zaskarżalne. Przykładem na to jest postanowienie przewidziane w art. 264 k.p.a. Zgodnie § 2 tego unormowania, na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Zatem, z powyższego wynika, iż brak jest możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia, które nie ustala "osoby zobowiązanej" i taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku. Stosując się do tych regulacji i będąc związany wyrokiem Sądu, GINB musiał w efekcie orzec na zasadzie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 tej ustawy. Konkludując, zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2008 r. było niedopuszczalne, a niedopuszczalność ta wynikała przede wszystkim z charakteru zaskarżonego postanowienia (którym odmówiono ustalenia i przyznania kosztów postępowania). Tym samym zażalenie skarżącego nie mogło skutecznie uruchomić postępowania zażaleniowego w niniejszej sprawie, a kwestia ta została ostatecznie przesądzona wyrokiem Sądu kasacyjnego i wyrokiem Sądu I instancji z 12 stycznia 2011 r. Skoro zaś wyłączona była możliwość kontroli instancyjnej postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2008 r., to organ II instancji nie był uprawniony do jego merytorycznej oceny. Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody, GINB nie mógł więc w żaden sposób się do tego orzeczenia odnieść. Nie mógł tego uczynić również Sąd kontrolując postanowienie GINB z [...] kwietnia 2011 r., dotyczące tylko kwestii zastosowania w okolicznościach sprawy art. 134 k.p.a. Nadto, podnieść trzeba (w kontekście treści skargi), że w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd nie mógł zastosować art. 135 p.p.s.a. i na podstawie tego unormowania wyeliminować z obrotu prawnego ww. postanowienie Wojewody [...]. Sąd nie mógłby tego uczynić w niniejszej sprawie -dotyczącej orzeczenia o charakterze formalny- także wówczas, gdyby skarga okazała się zasadna. Kontrola Sądu w tej sprawie ograniczona była bowiem tylko do orzeczenia GINB z [...] kwietnia 2011 r., a orzeczenie to dotyczy jedynie kwestii dopuszczalności zażalenia. Tylko w tej kwestii wypowiedział się organ, i tylko w tym zakresie Sąd mógł zająć swoje stanowisko w sprawie. Dlatego też Sąd nie mógł uwzględnić żądania zawartego w skardze, opierającego się na zastosowaniu ww. art. 135 p.p.s.a. Na marginesie Sąd zauważa, iż z treści skargi wynika, że skarżący w zasadzie zgadza się z rozstrzygnięciem o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, albowiem sam stwierdził w jej treści, że zażalenie było niedopuszczalne. Skarga zmierza natomiast do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Wojewody [...], zaskarżonego tym zażaleniem, a tego ani GINB (orzekając w trybie art. 134 k.p.a.), ani Sąd (kontrolując orzeczenie wydane w trybie art. 134 k.p.a.) uczynić nie mógł. Sprawa dotyczyła tylko dopuszczalności zażalenia, a Sąd nie miał prawnej możliwości skontrolowania zasadności wydanego przez organ I instancji postanowienia z [...] września 2008 r. Nadto, Sąd nie miał w sprawie żadnej prawnej możliwości nakazania organowi wszczęcia postępowania z urzędu celem wyeliminowania z obrotu prawnego ww. postanowienia Wojewody [...] (o co zwrócił się skarżący na rozprawie do protokołu), tym bardziej w sprawie dotyczącej orzeczenia nie podlegającego kontroli instancyjnej. Reasumując, w okolicznościach sprawy należało przyjąć, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.