VII SA/Wa 1435/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z/s w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na zawiadomienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sposobie załatwienia skargi z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne również jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych, przewidzianych przepisami prawa. Zdaniem organu, do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie jest postanowieniem. Organ wskazał, że w myśl art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, gdyż jest ono innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ wskazał, że panuje ugruntowany pogląd, że tryb "ogólnoskargowy" (art. 221-240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Jednocześnie organ poinformował, że nie doręcza pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła W. sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając cyt. "zlekceważenie prawomocnych wyroków, wiążących w niniejszej sprawie, tj. Wyroku Sądu Rejonowego w G. [...] Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Wolsztynie z dnia 19.09.2013 r., sygn. akt X C 55/13, oraz Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17.10.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 421/13" oraz "niezgodne z prawem postępowanie, cyt. "...Główny Urząd Nadzoru Budowlanego informuje, że nie doręcza pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej". Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, zawiadomienie kończące postępowanie toczące się wskutek wniesienia w trybie określonym w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego tzw. skargi powszechnej nie stanowi postanowienia. Strona skarżąca wyraźnie myli tryb związany z wniesieniem skargi powszechnej z trybem załatwiania przez organ sprawy administracyjnej. Z akt postępowania wynika, że niniejsza sprawa została zapoczątkowana wniesieniem przez skarżącą pisma z dnia 7 marca 2014 r., zatytułowanego "Skarga na postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.", dotyczącego sprawy [...]. Skarżący został wezwany przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wyjaśnienia, czy skarga ta stanowi żądanie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., a jeśli tak, do wyjaśnienia, na podstawie jakiej przesłanki opiera się to żądanie. Wezwanie należało wykonać w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że pismo to stanowi jedynie skargę. W odpowiedzi skarżący odpisał m.in., że cyt. "organ administracji publicznej jest zobowiązany dokonać właściwej oceny pisma wniesionego przez stronę. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do ustalenia, czy treść złożonego pisma dotyczy jednej sprawy, czy kilku spraw. Strona wnosząca skargę nie musi się znać na przesłankach i nie musi określać na jakich przesłankach opiera swoją skargę. Ewentualne niedookreślenie przez stronę przesłanek skargi, nie uwalnia organu administracji publicznej od obowiązku ustalenia, czy z powziętych przez organ informacji nie wynika obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu". Wobec treści udzielonej odpowiedzi organ niewadliwie uznał, iż pismo z dnia 7 marca 2014 r. stanowi skargę na sposób procedowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie, w rozumieniu art. 227 k.p.a. Skarga taka podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi powszechnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta jest środkiem obrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, i wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania, ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi (tak: Naczelny Sąd Administracyjny, postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11). Zawiadomienia o sposobie załatwienia takiej skargi nie można uznać za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa i to niezależnie od formy, w jakiej zostało wydane (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1849/02; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 929/05). Zgodnie z art. 141 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia przysługuje zażalenia, jeżeli kodeks tak stanowi, a zatem z treści tego przepisu wynika, iż zażalenia przysługują tylko i wyłącznie na postanowienia. Ponieważ zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie stanowi postanowienia, organ zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ prawidłowo uznał pismo skarżącego z dnia 7 marca 2014 r. za skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. i rozpoznał ją z zachowaniem wymogów określonych w art. 238 § 1 k.p.a. Podniesione przez stronę zarzuty pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem żadnego z nich nie sposób odnieść bezpośrednio do zaskarżonego rozstrzygnięcia – odnoszą się do ogólnego sposobu prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego oraz trybu doręczania pism przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.