VII SA/Wa 144/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Starosty T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty T. kwotę 160 zł (sto sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 144/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wymierzył Staroście Powiatu T. karę w wysokości 4.000 zł za 8 dni zwłoki w sprawie pozwolenia na nadbudowę budynku szkoły dachem dwuspadowym, rozbudowę sali gimnastycznej o część magazynową, rozbudowę strefy wejściowej o zadaszenie i podjazd dla osób niepełnosprawnych oraz wykonanie nawierzchni z kostki brukowej na placu szkolnym na działce [...] w Z. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu 15 grudnia 2006 r. Zgodnie z art. 57 § 4 Kpa 65-dniowy termin załatwienia sprawy określony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego upływał dla organu 19 lutego 2007 r. (poniedziałek). Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu 27 lutego 2007 r., czyli 8 dni po wskazanym terminie. W przedmiotowym postanowieniu Wojewoda [...] nie uwzględnił odliczenia z tytułu postanowienia z dnia 25 stycznia 2007 r. wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego o nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Powołał się przy tym na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/06, wskazujące, iż "(...) postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie powoduje wstrzymania biegu terminu ustanowionego w art. 35 ust. 6 tej ustawy (...) ". Dlatego też, organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien wyznaczać krótkie terminy w celu uzupełnienia wniosku, aby rozstrzygnięcie mogło być wydane w przewidzianym ustawowo terminie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Starosty T. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż skarżący niewłaściwie przyjął, że wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 cytowanej ustawy. Organ powinien wyznaczyć stosunkowo krótki termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, natomiast po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1773/06). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z poglądem skarżącego, jakoby okres od chwili rozesłania zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych materiałach do chwili uzyskania przez organ administracyjny potwierdzenia otrzymania tego zawiadomienia, jak również wyznaczony przez organ termin dla stron na zapoznanie się z materiałem dowodowym, podlegał odliczeniu od terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta T. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo materialne, a to art. 35 Prawa budowlanego jak i formalne, a to art. 12 Kpa. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż jego postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust.6 w/w. ustawy. Stanowisko swoje Starosta T. oparł między innymi na wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygnatura akt VII SA/Wa 232/06, w którym sąd stwierdził, że: "Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym winien podlegać odliczeniu od terminu, w którym winna być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę Odliczeniu powinien podlegać okres od chwili rozesłania zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach do chwili uzyskania przez organ administracji potwierdzenia otrzymania przez strony tego zawiadomienia, jak również wyznaczony przez organ administracji stronom termin." W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Skarga jest zasadna, bowiem postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., a także poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r., zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią artykułu 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Wychodząc z wykładni celowościowej powyższego przepisu zauważyć trzeba, iż zamierzeniem ustawodawcy było zabezpieczenie praw inwestora poprzez zmobilizowanie organu do załatwienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę w rozsądnym terminie. Należy zatem zauważyć, iż artykuł powyższy nie ma w założeniach charakteru represyjnego a jedynie dyscyplinujący. Zastosowanie zatem art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego i wymierzenie na tej podstawie grzywny powinno mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę dysponuje kompletnym wnioskiem o pozwolenie na budowę, a mimo to pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygnatura akt II OSK 302/07, LexPolonica nr 1904372). Należy jednakże mieć na uwadze, iż sprawę administracyjną rozpoczyna prawidłowo złożony wniosek. Przepis zaś art. 33 Prawa budowlanego określa wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego. Przede wszystkim do wniosku takiego należy załączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego - odpowiadającego warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu (art. 33 ust. 1 pkt 2 i art. 34 Prawa budowlanego) a także wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podstawową powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej, jest zbadanie, czy podanie (wniosek) jest kompletny w sensie formalnym, a więc czy spełnia ogólne wymagania tego rodzaju pism, wskazane w art. 63 Kpa. W przypadku zaś, gdy podanie takie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa ma obowiązek wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków. Jednocześnie, organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w razie stwierdzenia braku któregokolwiek z wymienionych w art. 33 Prawa budowlanego załączników do wniosku obowiązany jest w trybie art. 35 § 3 Prawa budowlanego wezwać inwestora do usunięcia takich braków (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygnatura akt VII SA/Wa 232/06, LEX nr 204972). Mając na uwadze wykładnie celowościową przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jak i powyższe rozważania, a także treść art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, który stanowi iż, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że jeżeli organ architektoniczno-budowlany bez zbędnej zwłoki (art. 35 Kpa nie określa jednoznacznie czasu) wezwie stronę do uzupełnienia braków, to do terminów określonych przepisami prawa, nie powinno się wliczać okresu od złożenia przez stronę niekompletnego wniosku do jego uzupełnienia. Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, iż Starosta Powiatowy w Z. nie pozostawał w zwłoce, bowiem postępowanie administracyjne toczyło się bez nieuzasadnionych przerw w czynnościach. Skoro bowiem intencją ustawodawcy było wyłączenie z terminu do wydania decyzji okresów zwłoki między innymi zawinionych przez inwestora, a do takich należy zaliczyć braki w dokumentacji dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę wskazane w postanowieniu Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...] stycznia 2008 r., to nie można przypisywać Staroście Powiatowemu w Z. winy za złożenie przez inwestora wniosku niekompletnego. Należy wskazać, iż Starosta Powiatowy w Z. po przeanalizowaniu bez zbędnej zwłoki wniosku o pozwolenie na budowę stwierdził uchybienia zaistniałe z winy inwestora, które uniemożliwiły mu rozpatrzenie w/w wniosku. Dlatego też wydał w dniu [...] stycznia 2008 r. postanowienie zobowiązujące inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w terminie do 26 lutego 2008 r. Po uzupełnieniu przez inwestora braków, niezwłocznie po upływie wyznaczonego w w/w postanowieniu terminu (w dniu 27 lutego 2008 r.) wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Jak wspomniano już wyżej, tego typu kara, jaką przewiduje art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, ma charakter dyscyplinujący nie może zaś przybierać charakteru represyjnego, a tak należy ocenić orzeczenie dotyczące uchybienia terminu wynoszącego 8 dni, podczas gdy organ wydający decyzję wykonywał czynności mające na celu umożliwienie wnioskodawcy naprawienie uchybień. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż skarga Starosty T. jest zasadna. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 powołanej wyżej ustawy.