VII SA/Wa 1449/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. S. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1449/13 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nakazał E. i P. S. rozbiórkę budynku gospodarczego o wym. 9 x 10 m, usytuowanego na działce nr ew. [...]w B.. Ww. decyzja została wydana na mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Organ ustalił, że na wskazanej działce pobudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek gospodarczy. Inwestorzy nie dopełnili wymogu określonego w art. 28 Prawa budowlanego i nie uzyskali decyzji pozwalającej na budowę. Na decyzję tę strona nie złożyła środka odwoławczego. Z uwagi na powyższe oraz z uwagi na okoliczność, iż zobowiązani do wykonania nakazu rozbiórki E. i P. S. nie wykonali przedmiotowej rozbiórki, organ administracji wszczął postępowanie egzekucyjne, które zakończyło się wydaniem tytułu wykonawczego w dniu [...] lutego 2013 r. W dniu 18 lutego 2013 r., E. i P. S. złożyli wniosek o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Wniosek uzasadniali słusznym interesem strony oraz zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 155 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. W uzasadnieniu organ wskazał, ze ww. decyzja wydana została na podstawie art. 48 tej ustawy. Na mocy tej decyzji powstał po stronie inwestorów obowiązek wykonania rozbiórki ww. budynku gospodarczego. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją związaną - organ jest więc zobligowany do jej wydania w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda, nie mogą skutkować jej zmianą. Taką okolicznością prawną była niezgodność obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć w ramach przyznanego przez ustawodawcę tzw. "luzu decyzyjnego". Uwzględnienie słusznego interesu strony jako jednej z przesłanek należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednak w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. W ocenie organu brak jest możliwości zastosowania art. 155 k.p.a., ponieważ w myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes społeczny lub interes strony. Obie powyższe okoliczności tj.: zgodność z przepisami szczegółowymi i słusznym interesem społecznym lub strony muszą wystąpić jednocześnie. W omawianym przypadku przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ podkreślił, iż decyzja PINB Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. została wydana na mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) tj.: w trakcie obowiązywania tzw. "bezwzględnego nakazu rozbiórki". Ustawa nie dopuszczała bowiem legalizacji obiektu, jak w obecnym brzmieniu art. 48. Przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się jedynie do sytuacji gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Organ w dacie wydania decyzji związany był zapisami ustawy, a co za tym idzie nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia w omawianej sprawie. W tym miejscu należy przypomnieć Inwestorom, iż teren na którym zrealizowali obiekt do 2011 r. był terenem rolnym bez prawa zabudowy, a co za tym idzie, nawet przy obecnym brzmieniu art. 48 obiekt nie mógłby zostać zalegalizowany. Argumenty podnoszone przez Inwestorów w uzasadnieniu wniosku o uchylenie decyzji tj.: chory syn, prowadzenie gospodarstwa rolnego, wykorzystywanie obiektu do przechowywania płodów rolnych, maszyn rolniczych czy zwierząt, zmiana ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić przesłanki do uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Zmiana przepisów prawa, w tym przypadku zmiana postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisów prawa miejscowego, nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia art. 154 ani art. 155 k.p.a. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 k.p.a. po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można dopiero przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem. W ocenie organu uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu stron nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa. Zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może naruszać innych przepisów prawa, ani nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym bez wątpienia jest niewykonany od 11 lat prawomocny nakaz rozbiórki. Odwołanie od ww. decyzji nr [...]złożyli E. i P. S.. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 155 k.p.a. daje podstawę do wzruszenia takiej decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna a strona nabyła na jej mocy prawa (lub nałożono na stronę obowiązek), nie sprzeciwiają się zmianie przepisy szczególne, strony wyraziły zgodę na zmianę oraz za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Brak zaistnienia którejkolwiek z ww. przesłanek, uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji w omawianym trybie. Organ wyjaśnił, że decyzja nr [...]z dnia [...] czerwca 2002 r. została wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Organ powiatowy słusznie wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że właściwy organ był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia zapewniającego usunięcie naruszenia prawa, tj. nakładającego obowiązek wykonania rozbiórki obiektu. Wzruszenie decyzji z mocy art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko decyzji które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. W oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a., mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. Decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nie ma zaś charakteru uznaniowego. W związku z powyższym w omawianej sprawie z uwagi na charakter wydanego rozstrzygnięcia, tj. obligatoryjność nałożenia obowiązku rozbiórki, brak jest możliwości zmiany rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W omawianej sprawie wnioskodawcy wnoszą o zmianę rozstrzygnięcia z uwagi na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zdaniem wnioskodawców dopuszcza usytuowanie budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...] w B., w sytuacji gdy plan obowiązujący w dacie wydawania rozstrzygnięcia nie pozwalał na takie jego usytuowanie. Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, iż E. i P. S. wnoszą o zmianę rozstrzygnięcia ze względu na zmianę stanu faktycznego, zatem w sprawie nie można mówić o tożsamości postępowań. Z tych powodów - będąc związanym treścią wniosku E. i P. S., w którym określono zakres oraz tryb postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez PINB [...] (tj. art. 155 k.p.a.) – organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...]marca 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyli E. i P. S.. W uzasadnieniu skargi wskazali, że brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być w weryfikowane tzw. decyzje związane. Takie stanowisko zaproponował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r. VII SA/Wa 2243/10 LEX nr 996694 Wnieśli o uchylenie, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]nr [...]z dnia [...] czerwca 2013 r., bowiem naruszają - przepisy prawa materialnego art. 155 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wynik sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cyt. dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2002 r. nakazującej skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczego pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy wskazać, że art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna. Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, a więc decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09 (ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 4) - wskazał, że dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. Sąd ten zwrócił uwagę, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym, i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Konsekwentnie w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 569/11, LEX nr 1252109). Zdaniem Sądu powyższy pogląd należy uwzględnić w niniejszej sprawie. Należy zaznaczyć, że w przeciwieństwie do postępowania głównego (w niniejszej sprawie dotyczącego nakazu rozbiórki), postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. (zmierzające do zmiany lub uchylenia tego nakazu rozbiórki) nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tryb z art. 155 k.p.a. nie stanowi bowiem trzeciej instancji. Przenosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, należy podzielić stanowisko organu, że decyzja nakazująca skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczego, wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania nakazu w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki określone tym przepisem. Takiego rozstrzygnięcia nie można zatem uchylić lub zmienić w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto, zmiana stanu prawnego i faktycznego wyklucza możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., bowiem zmiana decyzji ostatecznej może być dokonywana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zdaniem skarżących dopuszcza obecnie usytuowanie spornego budynku na działce, jest zmianą stanu faktycznego i słusznie organ uznał, że ta okoliczność także wyklucza możliwość zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. Sąd podziela to stanowisko, zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Odnosząc się do podnoszonych podczas rozprawy okoliczności powstania spornego budynku związanych z potrzebą zdrowej żywności dla niepełnosprawnego syna oraz docenienia tej działalności przez lokalne władze, należy jeszcze raz powtórzyć, że względy słusznościowe nie mogą być brane pod uwagę przy kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.