VII SA/Wa 1455/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za niezgodne z przepisami wybudowanie osadnika betonowego oraz zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 1455/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 15.09.2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - na podstawie art. 51 ust. 1, ust. 7 ustawy Prawo budowlane odmówił uznania za niezgodne z przepisami Prawa budowlanego wybudowania przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] osadnika betonowego oraz zjazdu z drogi powiatowej na wysokości działki nr [...] położonej w [...] gm. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu w sprawie wybudowania osadnika betonowego na wysokości działki nr [...] położonej w [...] Gm. [...] ustalono, że osadnik został wykonany na wysokości działki nr [...] przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] przy przebudowie drogi powiatowej nr [...] [...] Przebudowa tej drogi została wykonana na odcinku [...] zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w [...], który obejmował teren na wysokości działki nr [...]. Odcinek ten został wybudowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].01. 2005r. na przebudowę drogi powiatowej nr [...] w km. [...] wydanej przez Starostwo Powiatowe w [...] oraz przekazany do użytkowania. Po protokolarnym dokonaniu kontroli obowiązkowej zakończenia budowy w/w odcinka drogi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na przedłużeniu rowu krytego w km [...] m i budowę dodatkowego zjazdu z kostki betonowej w km [...] na działkę nr [...] o szerokości jezdni 3,90 m. Odstąpienia tego inwestor dokonał na podstawie zgody projektanta udzielonej na planie zagospodarowania inwestycji. Zgoda ta, zgodnie z zaznaczeniem graficznym na planie obejmowała również zmianę lokalizacji osadnika betonowego, wykonanego w pasie drogowym na wysokości działki nr [...], którą spowodowała budowa dodatkowego zjazdu. Osadnik winien znajdować się na początku rowu krytego. Powyższe stanowiło nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego W związku z powyższym decyzją [...].06.2006r. zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej drogi pod warunkiem wykonania w terminie 7 dni od daty ostateczności pozwolenia na użytkowanie barierki ochronnej na początku rowu krytego w km [...] zlokalizowanego na działce nr [...]. Protokołem z dnia 13.07.2006r. stwierdzono wykonanie przedmiotowej barierki ochronnej. W związku z powyższym PINB decyzją z dnia [...].07.2006r. umorzył postępowanie administracyjne. Decyzja ta w wyniku zaskarżenia przez J. T. została utrzymana w mocy przez organ II instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 09 2007r. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2008r. w sprawie VIISA/Wa 1996/07 WSA w Warszawie na skutek rozpoznania skargi J. T. uchylił zaskarżoną wówczas decyzję jak i poprzedzającą ję decyzję organu I instancji wskazując na konieczność zbadania przez organy zgodności wybudowanego osadnika betonowego i zjazdu na działkę z projektem budowlanym. Rozpoznając ponownie sprawę PINB w [...] stwierdził, że pierwotnie projekt budowlany przebudowy drogi powiatowej w [...], w oparciu o który Starosta Powiatu [...] wydał pozwolenie na przebudowę dnia [...].01.2005r. przewidywał budowę rowu krytego na wysokości kilku działek, na którego początku miał być zlokalizowany osadnik betonowy w pasie drogowym na wysokości prawej granicy działki nr [...] bez wykonania zjazdu na tę niezabudowaną, wąską działkę. Jednakże w trakcie realizacji inwestycji przebudowy drogi powiatowej, którą zakończono pozwoleniem na użytkowanie z dnia [...].06.2006r. projektant mgr inż. J. D. wyraził pisemną zgodę na planie zagospodarowania przestrzennego oraz zawarł lokalizację graficzną dotyczącą zmiany lokalizacji osadnika betonowego przy lewej granicy działki nr [...] i przedłużenie rowu krytego o 5,00 m i budowę dodatkowego zjazdu z kostki betonowej. W pisemnym stwierdzeniu projektanta brak jest wymiarów zjazdu lecz na podstawie graficznej lokalizacji i wyliczeń organ stwierdził, że zjazd miał mieć szerokość jezdni ok. 3,80 m—4,00 m. Tak więc miał być wykonany dodatkowy zjazd na w/w działkę oraz na całej długości tej działki w pasie drogowym rów kryty zakończony osadnikiem betonowym. Zgodnie z znajdującą się w aktach sprawy ekspertyzą techniczną złożoną przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] w dniu 1.08.2008 r. sporządzoną przez inż. E. G., zjazd do działki nr [...] jest wykonany przez chodnik i posiada łączną szerokość 5,0 m w tym jezdnię szerokości 3,8 m oraz zabrukowane pobocze szer. 1,2 m. Poza obrębem chodnika szerokość utwardzonej części zjazdu (kostka brukowa) wynosi 3,8 m i gruntowe pobocze 1,2 m (zieleń). Długość zjazdu mierzona od zewnętrznego lica krawężnika (krawędź jezdni) wynosi 7,8 m. Szerokość wjazdu o nawierzchni betonowej wykonana poza pasem drogowym wynosi 3,9 m. Rów kryty kończy się wybudowanym osadnikiem, który spełnia funkcję zabezpieczającą przed zamuleniem kolektora (rowu krytego)". Zgodnie oceną końcową ekspertyzy zjazd "spełnia warunki techniczne dotyczące szerokości zjazdu z wyraźnym rozgraniczeniem jezdni, której szerokość nie powinna byś mniejsza niż 3,0 m, w tym konkretnym przypadku szerokość jezdni wynosi 3,8m. Również szerokość całego zjazdu spełnia warunki techniczne dla zjazdów indywidualnych, gdyż zgodnie z inwentaryzacją przeprowadzoną w terenie wynosi ona 5,0 m. Osadnik również został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i spełnia swoje funkcje związane z poprawą odwodnienia, dalej występuje rów kryty otwarty służący do odprowadzenia wody w kierunku przepustu zlokalizowanego w pobliżu łuku poziomego poza strefą wykonywanych robót drogowych objętych projektem budowlanym". W przedmiotowym przypadku projektant przebudowy drogi powiatowej uznał za nieistotne i wyraził zgodę na zmianę lokalizacji osadnika betonowego, przedłużenie rowu krytego oraz budowę dodatkowego zjazdu na wysokości działki nr [...] oraz zawarł graficznie nową lokalizację. Nowa lokalizacja odpowiada i jest zgodna z wyrażoną przez projektanta zgodą na jej zmianę. A więc jest zgodna z projektem budowlanym, bowiem zgodnie z art. 36a Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zaś zgodnie z art. 36a ust.6 to projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia. W przedmiotowej sprawie fakt ten miał miejsce, zaś rów kryty, osadnik betonowy i dodatkowy zjazd z kostki betonowej zostały wykonane zgodnie z naniesionymi zmianami. Wobec powyższego nie naruszone zostały przepisy Prawa budowlanego i brak jest podstaw do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, czy rozbiórki obiektu lub jego części, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego czy też wykonania projektu zamiennego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2008r. - po rozpoznaniu odwołania J. T. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].09.2008r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania było wykonanie osadnika betonowego na wysokości działki nr [...] położonej w [...] przez Powiatowego Zarządcę Drogi. W związku z koniecznością wykonania dodatkowego zjazdu z działki skarżącego przedłużono rów kryty oraz konsekwentnie zmieniono również pierwotną lokalizację osadnika betonowego na początek tego rowu. Na powyższe zmiany projektant wyraził zgodę. Organ wskazał, że zjazd został wykonany zgodnie z § 78 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w świetle których zjazd publiczny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze. Zjazd indywidualny powinien mieć natomiast szerokość nie mniejszą niż 4,5 m w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3 m i nie większy niż szerokość jezdni na drodze. Organ odwoławczy zaznaczył, że budowa zjazdu na działkę skarżącego jak również zmiana lokalizacji osadnika została zaakceptowana przez autora projektu jako odstępstwo od jego pierwotnej wersji zatwierdzonej w przedmiotowej dla sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę. W ekspertyzie opracowanej przez E. G. wynika, że osadnik został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i spełnia swoje funkcje związane z poprawą odwodnienia. Natomiast zjazd jest wykonany przez chodnik i posiada łączną szerokość 3,8 m oraz zabrukowane pobocze o szerokość 1,2 m. J. T. złożył skargę od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi J. T. zarzucił, że organ nie uwzględnił wskazanej w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 26.02.2008r. konieczności sprawdzenia lokalizacji osadnika betonowego względem pierwotnego projektu, który przewidywał szerokość wjazdu 5 m. Zdaniem skarżącego nie wyjaśniono czy wskutek zmian projektu pierwotnego lokalizacja osadnika nie będzie kolidować ze wskaźnikami określającymi szerokość wjazdu do posesji. Dodatkowo zarzucił ze organ nie uwzględnił przepisów szczególnych prawa budowlanego tj. m.in. określonych w rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie dotyczącym Zachowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 17 marca 2009r. w sprawie VII SA/Wa 2097/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. T. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez J. T. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2010r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17.03.2009r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed organami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dodatkowo art. 153 tej ustawy wskazuje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie Sąd związany jest wykładnią zawartą zarówno w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r. w wyroku NSA z dnia 11 czerwca 2010r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że w art.36a ust. 5 Prawa budowlanego ustawodawca enumeratywnie wskazał przypadki, w których zakres dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę przesądza, że mają one charakter odstępstw istotnych. Zgodnie z jego treścią odstępstwo, które dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, jest odstępstwem istotnym i jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie nie może budzić wątpliwości fakt, że konieczność przedłużenia rowu krytego o 5 m i wykonania dodatkowego zjazdu wymagała dokonania zmian w zakresie objętym planem zagospodarowania terenu pasa drogowego. Powyższe potwierdza jednoznacznie fakt dokonania przez projektanta korekty planu zagospodarowania pasa drogowego polegającej na narysowaniu na planie usytuowania nowego zjazdu. Kwalifikacja powyższych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego była zatem błędna. NSA wskazał także, że wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 ust. 7, w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), dotyczy jedynie robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Powyższy tryb postępowania nie dotyczy natomiast odstępstw nieistotnych. Zasadność prowadzenia postępowania w tym trybie przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1996/07, uchylając decyzję [...] i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania oraz stwierdzając w uzasadnieniu, że decyzje zapadły bez właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy w rozumieniu zasad postępowania administracyjnego, opisanych w przepisach art. 7 i 77 k.p.a. Sąd wskazał, że organ powinien był w szczególności dokonać oceny czy w związku z wybudowaniem zjazdu do działki skarżącego, zawężonego w porównaniu do przewidzianych w projekcie zjazdów, jego lokalizacja nie jest wadliwa. NSA wskazał także, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły należycie sprawy a w świetle zebranych dowodów nie można przyjąć, że Powiatowy Zarządca Drogi w [...] wykonał osadnik betonowy oraz zjazd z drogi powiatowej na wysokości działki nr [...], zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a w szczególności z § 78 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r, Nr 43, poz. 430). Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności oraz konieczność poszanowania zasady równości i ładu przestrzennego, nie można w rozpatrywanej sprawie zaakceptować, że wykonany dodatkowy zjazd na działkę skarżącego mógłby mieć szerokość mniejszą niż zjazdy na działki sąsiednie. W świetle powyższego należy wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę związany jest przedstawioną wyżej oceną prawną. I tak - w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że wbrew ocenie przeprowadzonej przez organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie odstępstwo od projektu budowlanego dokonane przy realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...].01.2005r. polegające na przedłużeniu rowu krytego o 5 m i wykonaniu dodatkowego zjazdu było odstępstwem istotnym w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, albowiem związane było ze zmianą planu zagospodarowania terenu. Powyższe skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i 51 omawianego prawa. Dalej - jak wskazał NSA organy administracji, z naruszeniem obowiązującej zasady prawdy obiektywnej, nie wyjaśniły w należyty sposób czy inwestor wykonał osadnik betonowy i zjazd z drogi powiatowej na wysokości działki nr [...] zgodnie z przepisami prawa budowlanego w szczególności z §§78 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie do wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości jakiej szerokość zjazd z przedmiotowej drogi wykonano. Oceni przy tym, że zapisy i fotografie znajdujące się w ekspertyzie E. G.o stanowią dowód w sprawie w rozumieniu art. 75§1 kpa, który winien być oceniony z punktu widzenia zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo - jak wskazał NSA - organ weźmie pod uwagę, że z fotografii znajdujących się w tej ekspertyzie nie wynika, że omawiany zjazd ma szerokość 5 m. Narysowana bowiem na zdjęciu nr 1 strzałka wskazująca na szer. 5 m wykracza z prawej strony poza gracę działki nr [...]. Powyższe potwierdza zdjęcie nr 2 i 3, z których wynika, że szerokość zjazdu w granicach powołanej działki wynosi ok. 4 m. Wobec powyższego - w świetle oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania przedstawionych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11.06.201 Or. oraz WSA z dnia 26.02.2008r. należało uznać, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77§1 i 107§3 kpa co skutkowało koniecznością ich uchylenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności organ oceni czy w związku z wybudowaniem zjazdu do działki skarżącego, zawężonego w porównaniu do przewidzianych w projekcie zjazdów, jego lokalizacja nie jest wadliwa i czy spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Obowiązkiem organu będzie zatem przeprowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 3 i ust. 7 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 ustawy P.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.