VII SA/Wa 1455/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej M. S. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. S. o wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do obsługi komunikacyjnej działki nr ew. [...] w miejscowości G. położonej przy drodze krajowej klasy GP (droga główna ruchu przyśpieszonego) nr [...], - nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego obsługującego komunikacyjnie działkę o nr ew. [...] w m. G. położoną przy drodze krajowej nr [...]. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie organu, iż lokalizacja wnioskowanego zjazdu, ze względu na natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...] (14089 pojazdów na dobę według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2005 r.) oraz częstotliwość wykorzystywania zjazdu (planowana działalność gospodarcza) spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze. Ponadto organ wskazał, iż przedmiotowa działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z wykorzystaniem sieci dróg lokalnych (lokalna droga gruntowa nr ew. [...]). Powyższą decyzję zaskarżyła M. S., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełniony pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. Strona wskazała, iż wnioskowany zjazd będzie jedynym możliwym dojazdem do działki nr [...] z drogi publicznej. Wskazana przez organ, jako droga publiczna droga gruntowa nr [...], stanowi rów o szerokości ok. 1,5 – 2 m, w którym przez większość część roku zalega woda. Także, dojazd do drogi publicznej przez działkę o nr [...], nie jest możliwy, gdyż jest to działka leśna, a ponadto na całej jej długości znajduje się obniżenie terenu o ok. 1,5m. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), a zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), stosowanie na tego typu drodze zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo. Nadto działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi niższej kategorii, tj. drogi zlokalizowanej na działce nr [...], połączonej z drogą zlokalizowaną na działce nr [...], która to z kolei ma bezpośrednie włączenie do drogi krajowej nr [...]. Podniósł, powołując się na projekt organizacji ruchu dla rozpatrywanego odcinka drogi krajowej nr [...] oraz na informacje zgromadzone w aktach sprawy, że wnioskowany zjazd usytuowany byłby w obszarze występowania łuku pionowego, a więc w miejscu o ograniczonej widoczności. Dodatkowo znajdowałby się on na odcinku występowania znaku poziomego P-4 "linia podwójna ciągła", znaku poziomego P-3a "linia jednostronnie przekraczalna – długa" oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w prawo "strzałka kierunkowa w prawo" - znak P-8d, który poprzedzony jest znakiem poziomym P-7b "linia krawędziowa - ciągła szeroka" przy zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr 17. Powyższe, w jego ocenie, zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dodatkowo wskazał, że wnioskowany zjazd publiczny usytuowany byłby obok już istniejącego zjazdu, tj. zjazdu publicznego do stacji paliw. Z powyższą decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie zgodziła się M. S. wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu swojej skargi, podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podniosła, iż działka o nr [...] będąca jej własnością nie posiada żadnego dostępu do drogi publicznej. Wskazała, iż działka o nr [...] nie stanowi drogi publicznej lecz jest działką gminną, co wynika z wypisu z rejestru gruntów, na której znajduje się rów o szerokości 1,5 – 2 m, w którym przez większą część roku zalega woda, uniemożliwiając jakikolwiek ruch, a tym bardziej pojazdami mechanicznymi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Generalnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego obsługującego komunikacyjnie działkę o nr ew. [...] w m. G. położoną przy drodze krajowej nr [...]. Należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne z wniosku M. S. toczyło się w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ustępem 4 w/w artykułu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Z przepisu tego wynika również, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06, publ. LEX nr 382712 oraz z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09, publ. LEX nr 594986). Wskazać również należy, iż jak każde inne rozstrzygnięcie również i to powinno zapaść po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 k.p.a.). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób wymagany przez przepisy prawa. W ocenie Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż zapadła ona z naruszeniem wyżej wymienionych podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając swoją decyzję uznał, iż lokalizacja wnioskowanego przez M. S. zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości G., z uwagi na warunkowania występujące na danym odcinku drogi spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wskazał także, iż działka wnioskodawczyni nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi niższej kategorii, tj. drogi zlokalizowanej na działce nr [...], połączonej z drogą zlokalizowaną na działce nr [...], która to z kolei ma bezpośrednie włączenie do drogi krajowej nr [...]. W niniejszej sprawie skarżąca wielokrotnie wskazywała, iż wnioskowany zjazd będzie jedynym możliwym dojazdem do działki nr [...] z drogi publicznej. Podkreślała, iż wskazana przez organ, jako droga publiczna droga gruntowa nr [...], stanowi rów o szerokości ok. 1,5 – 2 m, w którym przez większość część roku zalega woda oraz, że dojazd do drogi publicznej ma inna działka o nr [...], jednakże nie ma możliwości przejechania przez tą działkę, stanowi bowiem działkę leśną, a ponadto na całej jej długości znajduje się obniżenie terenu o ok. 1,5 m. Mając więc na uwadze wskazane okoliczności, zadaniem organu było dokonać, w sposób jak najbardziej wnikliwy, oceny czy w rzeczywistości dane bariery występują, tego jednakże zabrakło. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. M. S. do skargi dołączyła wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, iż działka o nr [...], będąca własnością Gminy K. stanowi "rowy". Ponadto, na rozprawie złożyła oświadczenie podpisane przez Zastępcę Wójta Gminy K., potwierdzające, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi gminnej. Zważywszy na powyższe, należy uznać, iż organ nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu będzie ponowna analiza sprawy, z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie wydanie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stosownego rozstrzygnięcia. W razie konieczności organ winien przeprowadzić oględziny w terenie, do czego uprawnia go przepis art. 85 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.