VII SA/Wa 1458/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. M. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł. (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł. (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2010r. nr [...], nakazującej E. N. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe tzw. szamba, usytuowanego na nieruchomości przy ul. B. w W. (działka nr ew. [...] z obrębu [...]). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...], po rozpoznaniu odwołania E. N. od w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2010r. nr [...] stanowi przepis art. 48 ust. 1 w związku art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.). W myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże, organ administracyjny przed orzeczeniem nakazu rozbiórki zobligowany jest przeprowadzić postępowanie legalizacyjne obiektu, zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. W tym celu zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3, postanowieniem wstrzymuje się roboty budowlane, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, zastosowanie znajduje przepis ust. 1, tzn. wydaje się decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał E. N. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie zbiornika na nieczystości ciekłe, wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz zobowiązał do dostarczenia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia następujących dokumentów: - zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności lokalizacji bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe z ustaleniami obowiązującego w 1999 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - trzech egzemplarzy projektu budowlanego, zawierającego opinię w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi, ze szczególnym uwzględnieniem szczelności zbiornika, - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podniósł, że w dniu 1 kwietnia 2009 r. E. N. złożyła dokumenty, które okazały się niekompletne. Organ nadzoru budowlanego stwierdził brak: projektu zagospodarowania działki na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub jednostkowej, aktualnego zaświadczenia osoby sporządzającej projekt budowlany o wpisie na listę członków izby samorządu zawodowego, zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności lokalizacji bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe z ustaleniami obowiązującego w 1999r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, opinii technicznej, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wezwał stronę do usunięcia, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia, braków i nieprawidłowości w złożonych dokumentach. Postanowienie to zostało doręczone E. N. w dniu 18 maja 2009r. Organ wskazał, że w wyznaczonym terminie, jak również po jego upływie zobowiązana nie uzupełniła dokumentów, wobec czego zastosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] określonego w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego ustawowego skutku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki, nie można ocenić jako rażące naruszenie prawa. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja z dnia [...] września 2010r. nie jest również dotknięta żadną z pozostałych kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł ponadto, że wskazywane przez skarżącą okoliczności mające stanowić przeszkodę uniemożliwiającą wywiązanie się z nałożonych obowiązków nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, bowiem w postępowaniu nadzwyczajnym organ uwzględnia materiał dowodowy istniejący w dacie wydania badanej decyzji. Organ wskazał, że przed wydaniem decyzji rozbiórkowej skarżąca nie wnosiła o przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków, z akt sprawy nie wynika również, żeby informowała organ o trudnościach w skompletowaniu wymaganych dokumentów. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożyła E. N. Skarżąca podkreśliła, że nałożony na nią nakaz rozbiórki dotyczy szamba, które jest niezbędne dla zaspokojenia podstawowych potrzeb w zakresie korzystania z lokalu mieszkalnego. E. N. podniosła ponadto, że przekroczenie terminu wyznaczonego na przedłożenie żądanych przez organ dokumentów nie może automatycznie prowadzić do orzeczenia rozbiórki. Odnosząc się do kwestii obowiązku przedłożenia dokumentu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżąca wskazała, że w odwołaniu wniesionym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołała się na wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1979 r., na mocy którego przysługuje jej prawo do dysponowania południowo-wschodnią częścią nieruchomości, na której to części usytuowane jest szambo. W ocenie skarżącej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymienia rażące naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 Lex nr 746680). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2010 r., wydana została zgodnie z prawem. Jak wynika z akt sprawy, E. N. zrealizowała zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W. Zauważyć wobec tego trzeba, że zbiorniki zdefiniowane zostały w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) jako budowle, a więc obiekty budowlane nie będące budynkami lub obiektami małej architektury (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Konsekwencją zdefiniowania zbiorników (a więc także bezodpływowych zbiorników na nieczystości płynne) jako budowli jest stwierdzenie, że dla realizacji takiej budowli wymagane jest pozwolenie na budowę, którego brak z kolei skutkuje uruchomieniem procedury przewidzianej w art. 48 ustawy - Prawo budowlane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1155/05 Lex nr 320915), z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. II OSK 881/05 Lex nr 266909). Skoro zatem E. N. zrealizowała zbiornik bezodpływowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, prawidłowo zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał E. N. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie zbiornika na nieczystości ciekłe, wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz zobowiązał do dostarczenia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia: 1) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności lokalizacji zbiornika z ustaleniami obowiązującego w 1999 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) trzech egzemplarzy projektu budowlanego, zawierającego opinię w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, ze szczególnym uwzględnieniem szczelności zbiornika; 3) inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej; 4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na dalsze braki w dokumentach przedstawionych przez skarżącą przy piśmie z dnia 1 kwietnia 2009 r. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zobowiązał skarżącą do nadesłania: projektu zagospodarowania działki sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub jednostkowej, aktualnego zaświadczenia osoby sporządzającej projekt budowlany o wpisie na listę członków izby samorządu zawodowego, zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności lokalizacji bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe z ustaleniami obowiązującego w 1999r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, opinii technicznej, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca nie nadesłała żądanych dokumentów, co skutkowało wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika, kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zauważyć trzeba, że wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zobowiązał E. N. do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności lokalizacji bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe z ustaleniami obowiązującego w 1999 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przez pojęcie "obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego" zawarte w art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego należy rozumieć plan obowiązujący w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego, to jednak naruszenie to pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Skarżąca nie przedłożyła bowiem również innych dokumentów, w tym m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O spełnieniu wymogu przedłożenia wskazanych przez organ nadzoru budowlanego dokumentów można bowiem mówić w wypadku przedłożenia przez stronę ich kompletu, tj. wszystkich dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. W myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych tego rodzaju postanowieniem (a wystarczy nieprzedłożenie choćby jednego z dokumentów), stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślić też trzeba, że w razie niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych takim postanowieniem organ zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki, decyzja wydawana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ma bowiem charakter związany. Skoro zatem E. N. nie przedłożyła wszystkich dokumentów, których dotyczyło postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nie można mówić o naruszeniu prawa przy wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] decyzji o nakazie rozbiórki z dnia [...] września 2010 r., a tym bardziej nie można tu mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego są zgodne z prawem, bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2010 r. nie jest dotknięta żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).