VII SA/Wa 1460/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi M. O. i D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. O. i D. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., odmawiającą M. O. i D. P. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego z lokalami mieszkalnymi projektowanego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], dzielnica [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Prezydent [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił M. O. i D. P. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego z lokalami mieszkalnymi projektowanego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] w dzielnicy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor nie wypełnił obowiązków nałożonych na niego postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011 r., w którym organ zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości dokumentów i poprawienia projektu budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. O. i D. P. W wyniku jego rozpoznania zapadła opisana na wstępie zaskarżona decyzja. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część północna nad [...] w Dzielnicy [...][...] - część I, uchwalony przez Radę Miasta [...] w 2008 roku ([...]. nr [...] poz. [...]). Zgodnie z § 6 ww. planu, na terenie jego obowiązywania wyznaczone zostały trzy obszary planistyczne: B - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami o zasięgu lokalnym; C - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami; D - tereny zabudowy usługowej o zasięgu ponadlokalnym i tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przy czym jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wbudowanymi usługami zezwala się na nieuciążliwe usługi w szczególności z zakresu: handlu detalicznego, usług biurowych, gastronomicznych, oświaty, rekreacji, zdrowia i opieki. Również w znajdującym się w § 3 planu słowniczku wymienione zostały następujące symbole oznaczające poszczególne funkcje terenów objętych planem: MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; MNL - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych; U - tereny zabudowy usługowe; MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wbudowanymi usługami; KZ, KL, KD, KW, KS - tereny komunikacji (drogi, ulice i parkingi); Z - tereny zieleni; ZL - tereny leśne; ZP - zieleń parkowa; R - tereny rolne; X - tereny wskazane do przekształceń na cele usług ponadlokalnych. W żadnym z wymienionych paragrafów nie zostało ustalone, iż na terenie obowiązywania planu przewidywane jest lokalizowanie zabudowy wielorodzinnej. Widać to szczególnie w zapisanym w § 6 podziale na trzy strefy, w których została przewidziana wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Równocześnie zgodnie z § 5 pkt 14 planu miejscowego zabudowa jednorodzinna została zdefiniowana jako budynek mieszkalny wolno stojący, składający się z nie więcej niż dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy o własności lokali lub zespół takich budynków. Definicja ta jest zbieżna z zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, zgodnie z którą przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Tymczasem zgodnie z wnioskiem inwestorów przedmiotem inwestycji ma być budynek usługowy z lokalami mieszkalnymi na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Zainwestowana działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem B-7.2 U/MN/KS, gdzie B oznacza, iż jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami o zasięgu lokalnym i dopuszczona jest na nim zabudowa: U - usługowa, MN - mieszkaniowa jednorodzinna, KS - komunikacyjna. Z załączonego do wniosku projektu budowlanego wynika, iż inwestorzy przewidują w budynku - poza pomieszczeniami usługowymi - 15 lokali mieszkalnych. Oznacza to, że poza przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcją usługową, budynek wybudowany ma zostać jako wielorodzinny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje dla obszaru Stara Miłosna - część północna nad [...] w Dzielnicy [...] zabudowy wielorodzinnej. Ponieważ organ pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na niezgodność funkcji projektowanego budynku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy uchylił decyzję i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu umożliwienia inwestorowi doprowadzenia dokumentacji projektowej do zgodności z obowiązującymi przepisami. W ocenie Wojewody [...] możliwe było nałożenie na inwestora obowiązku dostosowania projektu budowlanego do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach złożonego przez niego wniosku. Organ wskazał przy tym, że dopiero po dokonaniu przez inwestora korekty dokumentacji projektowej we wskazanym zakresie, możliwa będzie ocena wypełnienia pozostałych warunków zapisanych w planie miejscowym oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyli w dniu [...] marca 2012 r. (data stempla Kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego) M. O. i D. P., zarzucając, że zaskarżona decyzja: 1) narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez powielenie niepełnej, a w związku z tym błędnej interpretacji zapisów zawartych w tekście uchwały obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część północna nad [...] w Dzielnicy [...] - część I (Uchwała Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] maja 2008 roku), sankcjonując tym samym błąd popełniony w oprotestowanej decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezydenta m[...] poprzez nierzetelną i niepełną interpretację zapisów ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje naruszeniem przez organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji zasad postępowania zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego w artykułach: 6, 7, 8, 9, 11, 12; b) wydłuża ponad miarę procedurę uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez niepotrzebnie rozciągnięte postępowanie administracyjne, naruszając zasady opisane w kodeksie postępowania administracyjnego art. 35 § 1, § 2 w związku z § 3; 3) nie analizuje prawidłowości zakresu wymagań stawianych naszej dokumentacji przez organ pierwszej instancji, tym samym potwierdzając prawidłowość działania tegoż organu w zakresie art. 35 ust. 1, 3, co narusza przepis określony w ust. 4 tegoż artykułu ustawy Prawo budowlane. Skarżący wnieśli o unieważnienie zaskarżonej decyzji w całości oraz o orzeczenie co do istoty sprawy, której dotyczy zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 944/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - jak wynika z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego – może być wydana przez organ architektoniczno-budowlany po uprzednim jej sprawdzeniu w zakresie w tym przepisie wskazanym. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i co się z tym wiąże, odmowa udzielenia pozwolenia na budowę, bez uprzedniego wezwania inwestora do usunięcia w trybie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi naruszenie prawa materialnego. Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że niezobowiązanie inwestora przez organ pierwszej instancji do usunięcia niezgodności projektowanej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania w części dotyczącej rodzaju zabudowy dotknięte jest naruszeniem prawa, które nie może być usunięte w postępowaniu odwoławczym, bowiem pozbawiłoby strony jednej instancji administracyjnej. Organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zgodności inwestycji z planem zagospodarowania terenu, a więc w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej M. O. i D. P., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2958/12 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny był zarzut skargi kasacyjnej, iż w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji brak jest oceny, dlaczego stanowisko organu drugiej instancji w zakresie niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Sąd uznał za prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawidłowo natomiast Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że brak zobowiązania inwestora przez organ pierwszej instancji do usunięcia niezgodności projektowanej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania w części dotyczącej rodzaju zabudowy dotknięte jest naruszeniem prawa, które nie mogło być usunięte w postępowaniu odwoławczym i powinno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślił jednak, że powyższe jest uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił niezgodność tej zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uchybia prawu materialnemu, a ponadto narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Wprawdzie postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Prezydent, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, ale w innym niż wskazany przez organ odwoławczy zakresie. Stwierdzony przez organ odwoławczy zakres tego naruszenia nie został jednak skontrolowany przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269),było dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 190 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w opisanym wyżej wyroku – stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła bez wnikliwego rozpoznania sprawy i bez wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym w postępowaniu przed organem drugiej instancji doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 7, 77, 107, k.p.a. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wykluczają możliwość sądowej weryfikacji rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonej decyzji. Organ drugiej instancji oparł rozstrzygnięcie na ustaleniu niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji przewidzianej w projekcie budowlanym, przedłożonym do zatwierdzenia i wydania pozwolenia na budowę. Teza ta nie została oparta jednak na wszechstronnym rozważeniu zapisów planu. I tak, organ planistyczne oznaczenie terenu, na którym przewidziano projektowaną inwestycję – B-7.2 U/Mn/Ks, odczytał przez przywołanie znaczenia poszczególnych symboli, wskazując, że B - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami i dopuszcza się zabudowę U – usługową, tym samym zdaniem organu bez zabudowy jednorodzinnej, MN – zabudowa jednorodzinna, czyli bez usług, Ks komunikacja. Organ pominął istotne zapisy planu. Pominął § 26 pkt 4 planu, w którym wskazano, że B-7.2 U/MN/Ks to teren zabudowy usługowej z lokalami mieszkalnymi i parkingami, podkreślmy – zabudowy usługowej z lokalami mieszkalnymi. Podobnie, organ nie wziął pod uwagę zapisu planu zawartego w § 29, gdzie dla ww. terenu B-7.2 U/MN/Ks ustala się przeznaczenie podstawowe zabudowa usługowa i przeznaczenie dopuszczalne zabudowa usługowa z lokalami mieszkalnymi. W ocenie Sądu, dopiero ponowna analiza planu z uwzględnieniem ww. przepisów pozwoli organowi na prawidłową ocenę przedłożonego projektu pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c , art. 152 i art. 200 p.p.s.a.