VII SA/Wa 1464/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. W., J. W., M. K., I. W. i K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi A. W., J. W., M. K., I. W. oraz K. W. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia GINB podał, iż [...] WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], nakładającą na A. W., J. W., M. K. i K. W. obowiązek rozbiórki ogrodzenia (wygrodzenia) zrealizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...], gm. [...], stanowiącej drogę gminną - ul. [...]. Z ww. postanowieniem nie zgodzili się A. W., M. K., I. W., J. W. i K. W., wnosząc w ustawowym terminie zażalenie. Po rozpatrzeniu złożonego środka zaskarżenia GINB podtrzymał ocenę organu I instancji. Wskazał, iż powyżej wymienieni podaniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], a jako podstawę wznowienia powołali przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu błędnie przyjęto, iż ustawiony obiekt jest obiektem budowlanym, tj. ogrodzeniem. W rzeczywistości, nie jest to ogrodzenie w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, tylko ogrodzenie tymczasowe, prowizoryczne, "ponieważ nie ma fundamentów i nie jest trwale związane z gruntem. Ustawienie takiego obiektu w granicach własnej działki nie wymaga zgłoszenia, dlatego decyzje o nakazie rozbiórki należy uchylić". GINB wyjaśnił w tym miejscu, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145a i 145b k.p.a. Jest to przy tym tryb nadzwyczajny, umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Przed wznowieniem postępowania administracyjnego na wniosek, właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy podana jest przesłanka do wznowienia postępowania oraz, czy wniosek złożony został w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. I dalej, GINB stwierdził, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie należało uznać, iż organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., ponieważ okoliczność tymczasowego charakteru wykonanego ogrodzenia była znana i podnoszona na etapie postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W piśmie z dnia [...] lipca 2007 r., kierowanym do PINB [...], podpisanym przez A. W. i K. W. wskazano: "(...) całość ogrodzenia jest jedynie tymczasowym obiektem budowlanym, ponieważ nie jest trwale związana z gruntem". Powyższa okoliczność została zasygnalizowana również w decyzji PINB [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], w uzasadnieniu której stwierdzono: "Ponadto należy zaznaczyć, że nietrwałe związanie obiektu z gruntem nie jest przesłanką uznania obiektu za tymczasowy". Od ww. decyzji odwołanie do [...] WINB wnieśli A. W., M. K., I. W., J. W. i K. W. Powyższe pozwala w efekcie stwierdzić, że już w 2008 r. skarżący posiadali wiedzę o nietrwałym związaniu ogrodzenia z gruntem. Tym samym, jak wskazał GINB, w sprawie nie został zachowany termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania, co skutkuje odmową wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] listopada 2010 r. W skardze na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu. Podali, że zlecając wykonanie ogrodzenia w 2007 roku, wybrali wariant bez podmurówki, pod przęsłami z siatki kierując się względami ekonomicznymi i możliwie najszybszym terminem realizacji. Według uzgodnień z wykonawcą zalane betonem miały być jedynie słupki w wykopanych w gruncie dołkach. Jednakże, jak się okazało, wykonawca bez uzgodnienia z nimi, dokonał uproszczenia i zrezygnował z zalewania słupków betonem. Fakt ten skarżący odkryli dopiero w kwietniu 2013 r., kiedy to po ustąpieniu mrozów przystąpili do naprawy odcinka ogrodzenia zniszczonego na skutek szkody komunikacyjnej. Musieli wówczas wymienić fragment zdeformowanej siatki oraz dwa skrzywione słupki i właśnie wtedy okazało się, że zostały one jedynie prowizorycznie wkopane w ziemię, bez zalewania betonem. O fakcie tym zawiadomili PINB [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wnosząc o wznowienie postępowania. W wyniku braku jakiejkolwiek reakcji PINB przez 1,5 roku, ponowili wniosek w dniu [...] września 2014 r. Wywiedli, iż wniosek ten złożyli z zachowaniem terminu. Wskazali przy tym, że pisząc o "nietrwałym związaniu z gruntem" w postępowaniu zwykłym, mieli wówczas na myśli brak fundamentów zalanych w gruncie i wyniesionych ponad grunt, przy słupkach i między przęsłami. Jednocześnie mieli nadzieję, że zalanie jedynie słupków betonem w gruncie, to za mało, aby uznać całą budowlę za trwale związaną z gruntem. Skoro jednak, organy nadzoru nie podzieliły tej opinii, nie podnosili więcej tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie GINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu wojewódzkiego o odmowie wznowienia (z wniosku skarżących) postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] WINB z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia (na działce o nr ewid. [...] obr. [...], gm. [...]). W obu wskazanych postanowieniach zgodnie przyjęto, iż wniosek skarżących o wznowienie postępowania w ww. sprawie, oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., został złożony po terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. Ocenę tę, uzasadniającą w efekcie wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., Sąd w pełni podziela. Rozwijając powyższe, zważyć przede wszystkim należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte poważną, kwalifikowaną wadą - wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Nie jest więc to kolejna instancja zwykłego postępowania, a postępowanie umożliwiające kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, przy czym ograniczone przesłankami enumeratywnie wymienionymi m. in. w art. 145 § 1 k.p.a., których rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna, jako że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy. Właściwy organ orzeka po wznowieniu postępowania o wzruszeniu decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Co istotne, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada jedynie, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także - czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia organu w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stąd też, w przypadku przedłożenia organowi wniosku o wznowienie postępowania, organ ten zobligowany jest m. in. do ustalenia w fazie wstępnej postępowania, czy spełniona została przesłanka natury formalnej, dotycząca terminu złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie zaś do art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 773/09), w którym zawarł tezę, iż przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor (a przed nim organ wojewódzki działający w sprawie w I instancji), prawidłowo przyjął, że wniosek o wznowienie został złożony przez skarżących z uchybieniem terminu miesięcznego uregulowanego w cyt. powyżej art. 148 § 1. Wskazać należy, iż wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2010 r. nakazującą dokonanie rozbiórki ogrodzenia, skarżący zawarli w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. skierowanym do organu powiatowego (które to wpłynęło do właściwego organu w dniu [...] listopada 2014 r., a nadane zostało przez wnioskodawców w dniu [...] kwietnia 2013 r.). Wniosek ten skarżący oparli na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w kontekście tej przesłanki wskazali, iż sporne ogrodzenie nie jest trwale związane z gruntem (bo nie ma fundamentów), a jako takie - ma charakter tymczasowy, to zaś oznacza, że nie jest obiektem budowlanym. Dostrzegając treść wniosku prawidłowo organy orzekające przyjęły, iż wskazane w tym żądaniu okoliczności były znane skarżącym już w postępowaniu zwykłym, zakończonym ww. orzeczeniem z dnia [...] listopada 2010 r. Podobnie bowiem skarżący wywodzili w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. wskazując wówczas, że "całość ogrodzenia jest jedynie tymczasowym obiektem budowlanym, ponieważ nie jest trwale związana z gruntem". Nadto, do okoliczności tej odniósł się organ I instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zauważając, iż "nietrwałe związanie z gruntem nie jest przesłanką uznania obiektu za tymczasowy". Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez wszystkich skarżących. W efekcie, stwierdzić trzeba, iż okoliczność podniesiona we wniosku o wznowienie była znana skarżącym już w 2007, czy w 2008 r. To zaś oznacza, iż wniosek o wznowienie złożony w 2013 r. z powołaniem się na wskazaną okoliczność, jako oczywiście spóźniony, nie mógł okazać się skuteczny. Bez znaczenia przy tym pozostaje z jakich powodów, zdaniem skarżących, przedmiotowe w sprawie ogrodzenie nie jest trwale związane z gruntem. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone orzeczenie jest prawidłowo i w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł o oddaleniu skargi.