VII SA/Wa 1470/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi "B." [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie wydania decyzji w trybie autokontroli I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., uwzględniając skargę J. M., w całości uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] oraz decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 roku, odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydanej B. z siedzibą w [...] o pozwoleniu na budowę etapu [...] kompleksu budynków mieszkalnych z częścią usługową i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego przy [...] na terenie dz. nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie B. pozwolenia na budowę etapu [...]obejmującego budynki jednorodzinne od nr 9 do 16. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2007 r. W dniach: 2 listopada 2007 r., 10 lutego 2008 r.,16 marca 2008 r., 6 kwietnia 2008, 29 maja 2008 r., 7 lipca 2008 r. do Wojewody [...] wpłynęły pisma J. M. z żądaniem m.in. "cofnięcia pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] położonej pomiędzy ul. [...], [...], [...] i [...], w skład której wchodzi nieruchomość przy ul. [...], objęta w/w pozwoleniem na budowę, którą włada wnioskodawczyni i wobec której złożyła wniosek o zwrot tej nieruchomości, inwestor zaś nie uregulował praw własności. W dniu [...] grudnia 2003 r. w Sądzie Rejonowym w [...] wszczęte zostało na jej postępowanie o zasiedzenie tej nieruchomości i do dnia dzisiejszego postępowanie to nie zostało zakończone. W wymienionych pismach J. M. twierdzi, że skoro w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości przy ul. [...] realizowana jest budowa, a jako wnioskodawczyni o zwrot tej nieruchomości nie brała udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę,, powinna zostać uznana za stronę tego postępowania. Wojewoda [...] postanowieniami z dnia [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2008 r. przekazał pisma Pani J. M. do Prezydenta [...], celem rozpatrzenia ich wg właściwości, jako wnioski o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po wznowieniu postępowania, Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. Od decyzji tej odwołanie złożyła J. M., domagając się jej uchylenia, gdyż, jak podniosła, jest ona prawnym następcą po dawnych właścicielach działki nr [...]. Ponadto, podniosła, że w dniu [...] września 2008 r. uprawomocnił się wyrok w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości przez zasiedzenie. Wobec powyższego Wojewoda [...] pismem z dnia [...] listopada 2008r. wystąpił do J. M. o przedłożenie ww. wyroku, którego jednak nie przedłożono organowi, nie podając też żadnej informacji o istnieniu takiego wyroku. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r.. Na decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. J. M., za pośrednictwem Wojewody [...], złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewoda [...] po ponownej analizie akt sprawy stwierdził, że skarga Pani M. zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym, w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. Wojewoda [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., oraz decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w celu wyjaśnienia dostrzeżonych rozbieżności w materiale dowodowym sprawy wskazując również, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji dokona oceny czy "B. z siedzibą w [...] i "B. z siedzibą w [...] to ta sama spółka. W uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie autokontroli organ powziął wątpliwość, czy upoważnienia do załatwienia sprawy pozwolenia na budowę pochodzące od współwłaścicieli działek nr [...] i [...] oraz współwłaścicieli wieczystych części działki nr [...] dotyczą działki, na której realizowana jest inwestycja. Mowa tam bowiem o działce nr [...]. natomiast wniosek, o pozwolenie na budowę w/w inwestycji oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dotyczy działek o nr ew. [...], [...] i części działki nr [...]. Z wypisu z księgi wieczystej (...), informacji z ewidencji gruntów z dnia [...] marca 2007 roku wydanych przez Miasto [...] oraz danych ze wszystkich dotychczasowych dokumentów w niniejszej sprawie wynika, że działka, na której realizowany jest przedmiotowy kompleks budynków jednorodzinnych, posiada nr ewid. [...], [...] i nr [...], a nie [...]. Ponadto z pisma Urzędu [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] wynika, że w obrębie [...] figurują m.in. działki nr [...], [...] i [...]. Nie ma natomiast żadnej wzmianki o istnieniu działki nr ew. [...]. Działka taka nie figuruje także na mapie tego terenu z zaznaczonymi granicami działek. Jest tylko działka [...]. Pozwolenie na budowę natomiast wydane zostało dla działek m.in. [...], [...] oraz działki nr [...]. Wojewoda [...] przytoczył ponadto treść przepisu art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw dalej Prawem budowlanym i wskazał, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym przypadku istnieje rozbieżność pomiędzy wnioskiem o pozwolenie na budowę (dot. m.in. część działki [...]), a decyzją o pozwoleniu na budowę (dot. m.in. działki o nr [...]). Ustosunkowując się do zarzutów J. M. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę kompleksu budynków jednorodzinnych z częścią usługową objętych etapem [...] (budynki od 9 do 16) nie uwzględnia nieruchomości położonej przy ul. [...], w stosunku do której toczy się postępowanie o zasiedzenie tej nieruchomości bądź o jej zwrot. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. wniosła B.., zwana dalej Spółką, lub skarżącą, dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, 10, 28 k.p.a., oraz art. 28 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, ani też nie zebrał żadnych dowodów na poparcie argumentów zawartych w decyzji. Spółka wskazała, że wątpliwe jest, czy w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Wojewoda [...] mógł rozpatrzyć odwołanie i uwzględnić skargę J. M. skoro osoba ta nie ma przymiotu strony bowiem nie jest osobą wymienioną w art. 28 Prawa budowlanego. Spółka wyjaśniła, że w 2004 roku tj. w momencie nabywania przez współwłaścicieli nieruchomości udziałów i udzielaniu pełnomocnictwa nieruchomość na której została zrealizowana oznaczona była w ewidencji gruntów numerem [...] z obrębu [...] Działka ta (nr. [...]) została podzielona na działkę [...] i działkę nr [...] decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], a dalej działka [...], decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] została podzielona na działki o numerach [...], [...], [...], [...] i [...]. Spółka podkreśliła, że pełnomocnictwa udzielone przez współwłaścicieli działki nr. [...] dotyczyły wszelkich inwestycji na terenie pomiędzy [...] i ul. [...] obejmującą obszar działki o powierzchni 24, 849 m2, a stanowiąca działkę nr [...]. Pełnomocnictwa te w momencie wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] września 2008 r., nr [...] były ważne i nie zostały odwołane. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości nastąpiła zmiana oznaczenia nieruchomości nie oznacza to wygaśnięcie pełnomocnictwa. Sprawa siedziby spółki i jej identyfikacji wynika z ogólnodostępnych danych zawartych w aktach Sądu Rejonowego dla [...] i prowadzonego Krajowego Rejestru Sadowego gdzie pod nr KRS [...] zarejestrowana jest spółka B. - wcześniej z siedzibą w [...] a obecnie z siedzibą w [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Skarga powyższa była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 974/09 skargę oddalił, przyjmując, że inne rozstrzygnięcie, wobec następnie wydanych decyzji na korzyść Spółki, dotknięte było naruszeniem zasady reformationis in peius. Na skutek skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to orzeczenie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/10 wskazując, że samo uchylenie wyroku nie oznacza naruszenia tej zasady, natomiast brak przeprowadzenia kontroli sądowej zaskarżonej decyzji musi prowadzić do uchylenia wyroku Sądu Wojewódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu skarga zaś jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. w sposób, który wymaga jej uchylenia. Jednym z podstawowych warunków zastosowania tego przepisu jest uwzględnienie w całości skargi. W skardze na decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. Skarżąca domagała się uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji. Skarga ta mogła zatem być uwzględniona w trybie autorowi, gdyby organ wydał decyzję reformatoryjną zgodną z żądaniem Skarżącej, o ile oczywiście doszedłby do wniosku, że uwzględnienie tego żądania nie tylko wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, ale i że uchylenie i zmiana decyzji będzie zgodna z prawem. Tymczasem organ wydał w trybie autokontroli decyzję kasacyjną, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem decyzję niezgodną żądaniem skargi. Nie wyklucza się wprawdzie wydania decyzji opartej na art. 54 § 3 p.p.s.a. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ale tylko wówczas, gdy takie żądanie zawarto w skardze do Sądu, którą rozpoznaje organ w trybie autokontroli. Niezależnie jednak od wady opisanej wyżej, stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie było podstaw do korzystania przez organ z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ocena okoliczności tej sprawy wbrew poglądowi organu nie wymagała przekazywania sprawy organowi I instancji, a do przekazania takiego dojść może tylko wówczas, gdy postępowanie należy powtórzyć w całości lub znacznej części. Jak zaś się okazało, m.inn. z załączonych do skargi Spółki dokumentów, wyjaśnienia tych wątpliwości organ mógł dokonać we własnym zakresie, gdyby z poszanowaniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. wyjaśnił okoliczności sprawy. Dodać też należy, że jeżeli organ po wydaniu decyzji ostatecznej zmienia, na skutek argumentów podnoszonych w skardze, pogląd na sposób załatwienia sprawy, nie ma obowiązku wydawać decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., gdy żądanie skargi nie daje podstawy do zastosowania tego trybu. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 280/07 i wyrok z dnia z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 935/07. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten do tych tylko sytuacji wyraźnie zawęża możliwość wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Nierespektowanie powyższych reguł i wydanie decyzji autokontrolnej z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. spowodowało dalsze konsekwencje procesowe w postaci wydania, po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, kolejnych decyzji z dnia [...] maja 2009 r. i z dnia [...] września 2009 r.. Jednakże, jak to ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/10, uchylenie decyzji autokontrolnej może rodzić konsekwencje wobec późniejszych decyzji, podobnie jak będzie rodziło konieczność rozpoznania skargi J. M. z dnia [...] lutego 2009 r., co do której zawieszono postępowanie sądowe sygn. akt VII SA/Wa 1946/09. Sprawy te wykraczają jednak poza granice kontrolowanej decyzji, wobec czego Sąd nie podstaw do odnoszenia się do powyższych kwestii. Uwzględniając zatem wnioski wypływające z powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, po ocenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.