VII SA/Wa 1478/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...] Nieruchomość Nr [...]" w K na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 maja 2022 r. znak: DLI-I.7622.3.2021.KT.9 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z 27 maja 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii (dalej "Minister", "organ Odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego Nr 55/2021 z 27 października 2021 r., znak: AP-3.746.54.2021.RJW, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu radiokomunikacyjnego [...] sieci łączności bezprzewodowej [...] na liniach kolejowych [...]S.A. w ramach NPW ERTMS, na terenie działki nr [...]obręb [...] miasto [...], stanowiącym teren zamknięty [...]S.A. - stwierdził niedopuszczalność wniesienia ww. odwołania. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, iż [...] SA (Inwestor) wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu radiokomunikacyjnego [...] sieci łączności bezprzewodowej ERTMS/GSM-R na liniach kolejowych [...]S.A. w ramach NPW ERTMS, na terenie działki nr [...]obręb [...]miasto [...], stanowiącym teren zamknięty [...]S.A. Wojewoda Zachodniopomorski wydał w dniu 27 października 2021 r., decyzję Nr 55/2021, znak: AP-3.746.54.2021.RJW, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu radiokomunikacyjnego [...] sieci łączności bezprzewodowej ERTMS/GSM-R na liniach kolejowych [...] S.A. w ramach NPW ERTMS, na terenie działki nr [...]obręb [...]miasto [...], stanowiącym teren zamknięty [...]S.A. Od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego odwołanie wniosło m. in. Stowarzyszenie [...] Nr [...]", (dalej "Stowarzyszeniem"), reprezentowane przez Prezesa – R.O. - pismo z dnia 2 grudnia 2021 r. (nadane w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 896) w dniu 3 grudnia 2021 r.). Minister, rozpatrując przedmiotową sprawę, był zobowiązany zbadać m.in. czy Stowarzyszenie miało prawną możliwość wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego. Prawa strony jak wyjaśnił organ odwoławczy przysługują organizacji społecznej jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Natomiast organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie ma legitymacji do złożenia odwołania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1579/19). Należy przyjąć, jak wskazano uzasadnieniu, że momentem uzyskania przez organizację społeczną "praw strony" jest chwila ogłoszenia (doręczenia) postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału (uczestnictwa) w postępowaniu. Nie można zatem traktować żądania wszczęcia postępowania czy żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako różnych przejawów udziału organizacji społecznej już jako podmiotu na prawach strony (por. B. Jaworska - Dębska, Znaczenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, Łódź 1983, s. 72). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, jak zaznaczył organ odwoławczy, że Stowarzyszenie nie występowało z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. W tej sytuacji Minister stwierdził, że odwołanie z dnia 2 grudnia 2021 r. zostało wniesione przez podmiot nieposiadający do tego legitymacji, co w konsekwencji czyni je niedopuszczalnym. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z 14 czerwca 2022 r., wniosło Stowarzyszenie domagając się uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Uzasadniając Skarżący wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister podniósł, że skarżący nie występował z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania w/w decyzji. Tymczasem skarżący wyjaśnił, że w piśmie z 11 stycznia 2022 r. skarżący powoływał się na przepis art. 31 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego mówiący o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Minister do tej pory tego wniosku nie rozpoznał a jednocześnie przedwcześnie orzekł o niedopuszczalności wniesienia odwołania w niniejszej sprawie. Dalej podał, że w przywołanym przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2022 r. II OSK 1579/19 NSA jasno stwierdził, że żądanie dopuszczenia do udziału w - postępowaniu może być wniesione również w toku postępowania prowadzonego przed organem II instancji. Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wskazał, że odwołanie zostało wniesione nie tylko przez skarżącego. Tym samym nie było przeszkód, aby rozstrzygnąć wniosek skarżącego o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony. Tymczasem Minister do tej pory tego wniosku nie rozstrzygnął. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszym postępowaniu dotyczył tego, czy organ odwoławczy mógł stwierdzić niedopuszczalność odwołania skarżącego Stowarzyszenia, mimo złożonego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu ma prawa strony, w tym prawo do wniesienia odwołania. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3 k.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w przepisie słowa "uczestniczy" wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli zatem organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. (por. Andrzej Wróbel Komentarz do art. 31 k.p.a., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. OSK 1076/04 Lex nr 165912, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 580). Organizacja społeczna korzysta z prawa strony od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1076/04, Lex nr 165912). Oznacza, to iż w sytuacji gdy organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a sprawa nie wymaga udziału społeczeństwa, złożenie odwołania przez organizację społeczną co do zasady winno skutkować wydaniem postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W wyroku II OSK 1579/19, z dnia 27 stycznia 2022 r., NSA stwierdził, cyt.: "Prawa strony przysługują organizacji społecznej, jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie ma legitymacji do złożenia odwołania (m.in. wyroki NSA z 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12; z 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13; z 23 września 2020 r., II OSK 1204/20; z 12 stycznia 2021 r., III OSK 3420/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżące Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana w dniu 27 października 2021 r., zaś wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony w dniu 11 stycznia 2022 r. (data prezentaty 17 stycznia 2022 r.). Potwierdza to sam skarżący w uzasadnieniu skargi (strona 2 skargi). Z kolei wcześniejszym pismem z 2 grudnia 2021 r. potraktowanym przez Ministra jako odwołanie podpisał się R.O. Z odwołania (pismo z 2 grudnia 2021 r.) nie wynika wniosek aby dotyczył dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia. Taki wniosek zawiera dopiero stanowisko wyrażone w piśmie z 11 stycznia 2022 r. Stwierdzić wobec tego należy, że skoro dopiero w dniu 11 stycznia 2022 r., skarżące Stowarzyszenie zawarło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zatem nie uzyskało uprawnień strony postępowania i tym samym nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Skoro więc w niniejszej sprawie stowarzyszenie nie wybrało możliwości dopuszczenia go do udziału w sprawie na zasadach wskazanych w art. 31 k.p.a. przed organem pierwszej instancji (Wojewodą Zachodniopomorskim), to stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było przedwczesne bowiem nie został rozpoznany wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Brak rozpoznania tego wniosku nie miało wpływu na dokonanie oceny, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony, a w konsekwencji, że było niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, czyli przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503). Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydane postanowienie nie narusza art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.