VII SA/Wa 1479/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, Protokolant spec. Katarzyna Ł, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. L. i M. L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) – dalej jako: u.d.p., i art. 138 § 1 pkt 1 i związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., po rozpoznaniu wniosku M. L. i A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. L. i A. L. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wnieśli o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. i art. 104 k.p.a., odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. M. L. i A. L. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., uznając ją za zasadną. Organ podniósł, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych lokalizowanie zjazdów z takiej drogi może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. Nawet jednak wystąpienie takiej wyjątkowej sytuacji nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż w tym zakresie działa on w ramach uznania administracyjnego – może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd. W rozpatrywanej sprawie organ nie dopatrzył się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania stron. W ocenie organu istnieje możliwość skomunikowania przedmiotowej działki tak jak do tej pory, czyli poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] i dalej poprzez działkę nr [...] do nieruchomości stron. Skoro uzgodnienie przejazdu przez działkę nr [...] z jej właścicielem w trybie umownym jest niemożliwe – jak podnoszą strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy wystąpić z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym. W ocenie organu obsługę komunikacyjną przedmiotowej nieruchomości można zatem zapewnić w wyżej opisany sposób, bez konieczności wykonywania zjazdu z drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność dla wszystkich użytkowników drogi krajowej. M. L. i A. L. powyższą decyzję zaskarżyli w całości i zarzucili organowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na ustaleniu możliwości utworzenia innego dojazdu na działkę nr [...] w miejscowości [...] niż zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...], w sytuacji, gdy organ w ogóle nie wyjaśnił stanu faktycznego i prawnego co do rzeczywistej możliwości utworzenia zgodnie z prawem takiego innego dojazdu, a prawidłowe wyjaśnienie sprawy doprowadziłoby do ustalenia braku takiej możliwości; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także niedokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, tj. wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z uzgadnianiem warunków zabudowy dla inwestycji skarżących, polegającej na budowie na działce nr [...] w miejscowości [...] drewutni wraz z budynkiem gospodarczym. Skarżący zakwestionowali wskazaną przez organ możliwość zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu z tej drogi na działkę nr [...] i dalej w pasie technicznym linii energetycznej 15 kV istniejącej na działce nr [...] (której właścicielem jest Skarb Państwa, a zarządcą Lasy Państwowe). Wskazali, że Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] w [...] odmawia wyrażenia zgody na stałe wykonywanie przejazdów oraz odmawia ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej, a odmowy takie są uzasadnione. Działka nr [...] jest otoczona z trzech stron lasami – działką nr [...] i czwartym bokiem przylega do drogi krajowej nr [...]. Wykonanie drogi przez działkę nr [...] do działki nr [...] wymagałoby wylesienia i wycięcia ok. 70 sztuk drzew – głównie sosny zwyczajnej w wieku 40 lat. Jedynym niezalesionym fragmentem jest grunt pod napowietrzną linią energetyczną 15 kV, który został już obciążony tylko dla tych celów służebnością przesyłu, a stałe wykonywanie przejazdów pod i wzdłuż takiej linii na odcinku ok. 100 m zagrażałoby bezpieczeństwu użytkowników takiej ewentualnej drogi. Skarżący podnieśli ponadto, że w 2006 r., przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżących polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej samej działce nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. W postanowieniu tym wskazał, że obsługę komunikacyjną działki nr [...] za pośrednictwem bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] należy traktować jako tymczasową, ponieważ w przypadku modernizacji drogi krajowej, mającej na celu m.in. uporządkowanie powiązań komunikacyjnych przyległych terenów, powiązanie komunikacyjne przedmiotowej działki z drogą krajową może ulec zmianie. Do dnia dzisiejszego taka modernizacja drogi krajowej nr [...] nie nastąpiła. W toku tamtego postępowania administracyjnego organ prawidłowo zdaniem skarżących ustalił, że działka nr [...] jest otoczona lasem, a jedyną drogą przyległą do tej działki jest droga krajowa nr [...]. Stan ten nie zmienił się od tego czasu. W ocenie skarżących prawidłowe wyjaśnienie sprawy doprowadziłoby do ustalenia, że brak jest innej możliwości dojazdu na działkę nr [...] niż zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...], a nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W takim przypadku udzielenie zezwolenia na taki bezpośredni zjazd było konieczne, aby nieruchomość obejmująca działkę nr [...] z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, drewutnią i budynkiem gospodarczym miała w ogóle zgodny z prawem dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony mając na uwadze wzgląd na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, o których mowa wyżej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U Nr 43, poz. 430 ze zm.) – dalej jako: rozporządzenie. Z powyższego wynika, że organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez powyższe rozporządzenie. Trafnie zwrócił uwagę organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1, 3 i 4 u.d.p., wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia – może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd. Jest jednak zobligowany rozstrzygnąć sprawę po należycie przeprowadzonym postępowaniu i wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05; wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/00, LEX nr 55336; z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 276/11; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1786/12; z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1422/13; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niesporne jest, że droga krajowa nr [...] na odcinku między granicą województwa [...] i [...] a [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyśpieszonego klasy GP (zarządzenie nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, ze zm.) Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia lokalizowanie zjazdów z takiej drogi dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D Lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zgodzić się zatem należy z organem, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Z kolei ewentualna lokalizacja zjazdu indywidualnego połączonego z drogą ww. klasy musi mieć charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a nie stanowić reguły wynikającej wyłącznie z bliskiego sąsiedztwa działki z drogą krajową. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, rozstrzygając w granicach uznania administracyjnego, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Działka skarżących nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, tj. drogi krajowej nr [...]. Działka ta otoczona jest z trzech stron lasami – działką nr [...] i czwartym bokiem przylega do drogi krajowej nr [...], jednak bez zjazdu do tej drogi. Takie położenie działki skarżących nie rodzi jednak obowiązku wykonania do niej zjazdu z drogi krajowej. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wyjątkową sytuacją uzasadniającą lokalizację zjazdu indywidualnego połączonego z drogą klasy GP. W sprawie nie zostało bowiem wykazane, że brak jest innej możliwości dojazdu do działki nr [...] niż przez wnioskowany zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...]. Organ prawidłowo przyjął, że możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej działki w sposób obecnie funkcjonujący, tj. poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] i dalej poprzez działkę nr [...] do nieruchomości skarżących. Takie rozwiązanie – w przeciwieństwie do wykonania nowego zjazdu – niewątpliwie nie będzie miało negatywnego wpływu na zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że nie ma możliwości utworzenia innego dojazdu na działkę nr [...] jak zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...]. Skarżący powinni wykorzystać wszystkie dostępne prawnie możliwości zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej, w tym także ustanowienie służebności na działkach sąsiednich w celu prawnego uregulowania obecnego sposobu dojazdu do działkę. Ponoszony przez skarżących brak zgody Nadleśnictwa [...] w [...] na ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...] niewątpliwie jest przeszkodą w ustanowieniu służebności drogi koniecznej w drodze zawarcia umowy. Pamiętać jednak należy, że jeśli do takiego porozumienia nie dojdzie, uprawnionym do ustanowienia przedmiotowej służebności, po stwierdzeniu przesłanek jej ustanowienia, będzie sąd powszechny. Skoro uzgodnienie przejazdu przez działkę nr [...] z jej właścicielem w trybie umownym jest niemożliwe, należało wystąpić z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skarżący takiej możliwości nie wykorzystali, z góry zakładając jej nieskuteczność. Sama argumentacja Nadleśnictwa, odnosząca się do faktu zalesienia działki nr [...] czy też przebiegu przez nią napowietrznej linii energetycznej, nie stanowi potwierdzenia tezy o braku możliwości ustanowienia przez ta działkę służebności drogowej, skoro nie została ona zweryfikowana przez sąd powszechny. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wyjątkową sytuacją, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu z drogi publicznej do działki nr [...]. Lokalizacja zjazdu indywidualnego z drogi krajowej klasy GP winna być traktowana jako rozwiązanie ostateczne, po wyeliminowaniu innych możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki. W rozpoznawanym przypadku skarżący przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej nie wyczerpali zaś wszystkich dostępnych prawnie sposobów zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu organ należycie ustalił stan faktyczny sprawy, dokonał też prawidłowej – w świetle art. 80 k.p.a. – oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie przekraczając jednocześnie granic uznania administracyjnego. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego brak jest obiektywnych przyczyn, dla których skarżący nie mogliby wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Brak zgody Nadleśnictwa [...] w [...] na ustanowienie służebności w drodze umownej powinien właśnie skłonić skarżących do podjęcia takiego kroku. Skarżący nie przedstawili natomiast żadnego dowodu potwierdzającego nawet, że wystąpili do sądu powszechnego z takim powództwem. Dla oceny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych znaczenia nie może mieć powoływana przez skarżących treść postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2006 r., znak: [...]. Powyższe postanowienie – uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy, zapadło w odmiennym stanie prawnym i faktycznym, przede wszystkim w innej sprawie administracyjnej niż obecnie kontrolowana oraz w innym trybie niż na podstawie przepisów art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. W niniejszej sprawie organ administracji nie był zatem w żaden sposób związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] września 2006 r. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.