VII SA/Wa 148/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Urszula Wilk, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. Spółka jawna w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego skargę oddala. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. - uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r., (nr [...]) odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. Spółka Jawna - A. S., D. G. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, garażem podziemnym, wjazdem oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że 25 maja 2011 r. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, jako podstawę wznowienia podając art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji ustalił, że termin określony w art. 148 k.p.a. został dotrzymany, bowiem odpowiadając na interpelację, złożoną na prośbę Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla [...], udzielono Radnemu Dzielnicy B. informacji o wydaniu ww. decyzji. Odpowiedź odebrano 28 kwietnia 2011 r., zatem termin został dotrzymany. Prezydent W. stwierdził, że udział Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], jako strony ww. postępowania był badany dwukrotnie. Z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że jedyną działką leżącą w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji ze względu na możliwość dalszej jej zabudowy jest, oprócz działki zainwestowania, działka nr [...]. Sąsiednie działki nr [...], [...], [...], [...] są zagospodarowane, dlatego inwestycja nie ograniczy ich dalszego zagospodarowania. Organ podał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ustalono, iż z projektu zagospodarowania oraz analiz przesłaniania i nasłonecznienia nie wynika, że inwestycja oddziałuje na ww. działki, dlatego ich właściciele nie są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W ocenie organu I instancji niezasadne byłoby wznowienie postępowania z wniosku podmiotu, którego udział został wykluczony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wojewoda [...] stwierdził, że postanowienie organu I instancji narusza k.p.a. Powołując się następnie na ugruntowane orzecznictwo wyjaśnił, że jeżeli wniosek o wznowienie zawiera stwierdzenie wnioskodawcy, iż przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to organ ma obowiązek wznowić postępowanie. Samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie przesądza o legitymacji procesowej wnioskodawcy. Na poparcie tego stanowiska organ obszernie przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych i powołał treść art. 151 k.p.a. Podniósł, że przywołane w zaskarżonym postanowieniu wyroki również jednoznacznie wskazują, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił bez żadnych wątpliwości, że ww. Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony. Wskazanie, że z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wynika, iż działka nr ew. [...] jest działką zagospodarowaną i inwestycja nie ograniczy jej zagospodarowania oraz, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ustalono, że inwestycja nie oddziałuje na działkę nr ew. [...] organ odwoławczy uznał za niedopuszczalne, bowiem istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko, że wniosek o wznowienie złożono w terminie. Stwierdził, że organ I instancji nie wezwał wnioskodawców do sprecyzowania interesu prawnego lub obowiązku i powołując orzecznictwo wyjaśnił, że aby uzyskać status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę podmioty muszą wskazać przepis, przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości w związku z powstaniem w ich sąsiedztwie obiektu budowlanego. Ponadto podniósł, że organ I instancji naruszył art. 40 § 2 k.p.a., bowiem nie doręczył postanowienia pełnomocnikom inwestora. Nakazał, aby w ponownym postępowaniu organ I instancji wezwał wnioskodawców do wskazania przepisu prawa, wprowadzającego ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości i stosownie do okoliczności wydał rozstrzygnięcie. Skargę na to postanowienie złożyła G. - A. S., D. G. sp.j. i wnosząc o jego uchylenie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na mylnym przyjęciu istnienia podstaw do żądania wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego stwierdzono, że Wspólnota nie posiada przymiotu strony. Skarżąca podniosła, że podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na dwóch przesłankach: na fakcie nie brania udziału przez stronę w postępowaniu, po drugie na braku winy strony. Podanie podlega badaniu w dwóch stadiach. W pierwszym sprawdza się zachowanie terminu do złożenia podania i podstawy wznowienia - w tym wypadku ustalenie, czy podmiot zgłaszający żądanie wznowienia i wskazujący, że jest stroną pominiętą w zakończonym postępowaniu, faktycznie posiada przymiot strony i że przeprowadzenie postępowania z jego pominięciem stanowi naruszenie postępowania. Skarżąca stwierdziła, że termin na złożenie podania zachowano, jednak nie było podstawy merytorycznej do wznowienia postępowania, bo nie zaszły okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie w każdej bowiem sytuacji weryfikacja podania o wznowienie, w zakresie twierdzeń wnioskodawcy co do podstaw wznowienia, następuje dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i dopiero na tym etapie organ może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Podała następnie, że stanowisko organu jest sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem NSA wskazującym, że "odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić wówczas, gdy oczywistym jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania (wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r" II OSK 1438/09). Tymczasem, jak słusznie wskazał organ I instancji, Wspólnota nie miała przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co wykazano w toku tego postępowania i stwierdzono w decyzji. Skarżąca przytoczyła art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. i podniosła, że posiadanie przymiotu strony uzależnione jest od posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w pobliżu planowanej inwestycji, w strefie jej oddziaływania. Tymczasem, jak ustalono w postępowaniu zwyczajnym jedyną działką, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji ze względu na możliwość jej dalszej zabudowy, jest działka nr [...] (do której Wspólnota nie posiada tytułu prawnego). Sąsiednie działki nr [...], [...], [...] i [...] są działkami zagospodarowanymi i inwestycja nie tylko nie ograniczy ich dalszego zagospodarowania, ale także nie oddziałuje na nie negatywnie (np. jeśli chodzi o kwestie przesłaniania czy nasłonecznienia). Skarżąca podkreśliła, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę status Wspólnoty był badany dwukrotnie i ostatecznie ustalono, że m.in. Wspólnota nie jest stroną tego postępowania. Wobec tych oczywistych ustaleń, zgodnie z orzecznictwem NSA, nie ma więc żadnych podstaw prawnych, ani faktycznych, aby okoliczność ta była przedmiotem kolejnego rozpoznania i niepotrzebnie przedłużała procedowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. uchylające postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania jest prawidłowe, bowiem organ I instancji odmawiając Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. wznowienia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Na wstępie zauważyć trzeba, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. Złożenie podania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać, czy wniosek taki oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, art. 145a i w art. 145b k.p.a., czy wniosek został złożony przez podmiot będący stroną w sprawie oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Ustalenie stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (wówczas rozpoczyna się drugi etap postępowania, który można nazwać właściwym). Podkreślić jednocześnie trzeba, że na wstępnym etapie postępowania organ nie może oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, tę kwestię można rozważać dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W przypadku ustalenia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1, art. 145a i w art. 145b kpa, bądź nie został zachowany termin do jego złożenia - organ administracji na podstawie art. 149 § 3 kpa wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Co do zasady we wstępnej fazie postępowania organy administracji mają również podstawę do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania, jest to jedna z formalnych przesłanek wznowienia, a jej negatywna weryfikacja skutkować powinna odmową wznowienia postępowania. Podkreślić jednak trzeba, że, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w przypadku powołania we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) organ na wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano termin do wniesienia żądania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: sygn. II OSK 1077/07 z 17 września 2008 r. Lex nr 509191, sygn. II OSK 1981/06 z 1 lutego 2008 r. Lex nr 510752, sygn. II OSK 1716/06 z 18 grudnia 2007 r. Lex nr 450093, sygn. II OSK 218/06 z dnia 25 stycznia 2007 r. Lex nr 341257; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. II SA/Łd 811/10 z dnia 16 listopada 2010 r. Lex nr 755937, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. VII SA/Wa 2331/09 z dnia 17 czerwca 2010 r. Lex nr 707327, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. II SA/Łd 270/10 z dnia 18 maja 2010 r. Lex nr 674651). W przypadku bowiem, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ocena, czy powołana podstawa wznowienia rzeczywiście zaistniała, będzie polegała na badaniu przez organ, czy podmiotowi składającemu podanie faktycznie przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu i czy nie brał on udziału w postępowaniu bez własnej winy. Dlatego też organ, do którego wpływa podanie o wznowienie postępowania powołujące taką przesłankę nie może na etapie wstępnym badania dopuszczalności wniosku oceniać, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, oznaczałoby to bowiem dokonywanie oceny przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a to jest niedopuszczalne. Stwierdzenie bowiem, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia przewidzianego w art. 149 § 1 kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa. W przypadku, gdy wskazywaną przez składającego podanie podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa, postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (wydane na podstawie art. 149 § 3 kpa) nie może zatem opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wprawdzie słusznie wskazuje się w skardze, że powyższa zasada nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy w sposób oczywisty z akt wynika, iż wnioskodawca nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania, tym niemniej taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, dopiero zbadanie - nie tylko na gruncie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale również przepisów odrębnych z uwzględnieniem indywidualnych cech inwestycji - czy inwestycja powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości ww. Wspólnoty, pozwoli na jednoznaczne ustalenie jej przymiotu strony w niniejszej sprawie. W świetle przedstawionej argumentacji, jako zasadne należało ocenić rozstrzygnięcie organu odwoławczego, bowiem przedwczesną była próba przesądzenia przez Prezydenta W. już na etapie badania dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania, iż Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).