VII SA/Wa 2331/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 1 oraz art. 146 ust. 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.), odmówił uchylenia decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2000 r., Nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę C. i A. O., budynku biurowego, z częścią hotelową, na terenie działki przy Al. [...] w W. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 26 maja 2009 r., własnym postanowieniem Nr [...], wznowił postępowanie w sprawie ww. decyzji Starosty Powiatu [...], na skutek wniosku W.L., w którym wnioskodawca wskazał, iż będąc stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, bez własnej winy nie brał w nim udziału. Następnie Prezydent W. stwierdził, iż wystąpiła negatywna przesłanka, z art. 146 § 1 k.p.a., uniemożliwiająca rozpatrzenie wniosku W. L., który wpłynął do organu w dniu 11 maja 2009 r. i uchylenie decyzji, z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 k.p.a., skoro od dnia dostarczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. L. Podał, że jako współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości, z inwestycją której dotyczy pozwolenie na budowę, był i jest stroną postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji, co do upływu 5 - letniego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, ponieważ jemu do dnia dzisiejszego nie została ona doręczona i nie zna jej treści a A. K. (jeden z czternastu współwłaścicieli sąsiedniej działki), który otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę, na nieruchomości przy Al. [...] w W., nie reprezentował pozostałych współwłaścicieli. Wyjaśnił również, że brak jakichkolwiek działań sugerujących prowadzenie budowy na sąsiedniej działce nie dawał podstaw do domniemania, że jej właściciele rozpoczęli budowę i że trwa ona do chwili obecnej. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] , w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta W. w całości oraz stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2000 r., Nr [....] i odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że w sytuacji gdy zaszła pozytywna przesłanka wznowienia, określona w art. 145 § 1 k.p.a., lecz wystąpiły przesłanki negatywne określone w art. 146 k.p.a., organ stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji jest upływ terminu przedawnienia, który powoduje bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Wojewoda [...] wyjaśnił, że upływ terminów jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały, zaś początek biegu terminów liczy się od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie, przy czym chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu, jako strony. Z akt sprawy, według organu II instancji wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wysłana do stron biorących udział w postępowaniu w dniu 8 marca 2000 r., uprawomocniła się w dniu 17 kwietnia 2000 r., a bieg terminu 5 letniego należy liczyć od dnia 18 marca 2000 r., kiedy to E. i M. M. otrzymali decyzję Starosty Powiatu W. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu W. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 4 k.p.a., ponieważ jedna ze stron, W.L., nie brała udziału w postępowaniu, zaś z uwagi na upływ pięciu lat od dnia doręczenia decyzji stronom, nie jest możliwe jej uchylenie a organ administracji może jedynie orzec o wydaniu jej z naruszeniem prawa. W odniesieniu do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że pozostają one bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, zaś fakt nie otrzymania przez W. L. decyzji, z dnia [...] marca 2000 r., nie wpływa na termin przedawnienia określony w art. 146 k.p.a. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożył W. L. wnosząc o jej zmianę w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] marca 2000 r. poprzez uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący raz jeszcze podkreślił, że nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, bez własnej winy. W jego ocenie, organy nie dokonały ustaleń, w jakiej dacie oraz której ze stron została doręczona, jako ostatniej, decyzja w sprawie pozwolenia na budowę. Podał, że Wojewoda [...] , ograniczył się wyłącznie do ustalenia, że E. i M. M. odebrali decyzję w dniu 18 marca 2000 r., nie wskazując jednocześnie czy doręczenie to było ostatnim doręczeniem w sprawie, a także czy doręczenia były skuteczne wobec pozostałych uczestników postępowania. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie, istnieje także możliwość domagania się stwierdzenia nieważności postępowania w trybie art. 156 k.p.a., gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W ocenie W. L., należy uznać, że decyzja z dnia [...] marca 2000 r., bezwzględnie powinna zostać uchylona, albowiem obecny stan faktyczny powoduje, że nadal w obrocie prawnym istnieje decyzja, która zezwala na wybudowanie 10-kondygnacyjnego budynku o przeznaczeniu biurowo-hotelowym, a tylko z tych powodów, że w dokumentacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znajdują się adnotacje (zupełnie niezgodne ze stanem faktycznym), że na przedmiotowej nieruchomości są od ośmiu lat wykonywane prace budowlane związane z realizacją uzyskanego pozwolenia na budowę w dniu 2 marca 2000 r. Skarżący stwierdził, że na działce przy Al. [...] nie były i nadal nie są wykonywane żadne prace budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś nie jest zasadna. Podstawowym zarzutem skargi było to, iż skarżący nie zgadza się z przedstawionym przez organ administracji powodem odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1 oraz w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a. Z art. 149 § 3 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, gdyż ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91). Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i muszą być wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. Jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. W przypadku spełnienia tych warunków, po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia, organ powinien przeprowadzić w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z tych przyczyn należy ocenić, iż organy administracji, prawidłowo wznowiły postępowanie z przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże przepis art. 146 § 1 stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, co oznacza, że organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 k.p.a. Por wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SA 1956/98. Artykuł ten (146 k.p.a.) zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, dlatego zasadnie je wznowiono. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty". Tak więc, gdy wystąpi w danej sprawie któraś z przesłanek wskazanych w art. 146 k.p.a., organ będzie zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, jego skutkiem nie będzie jednak uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. stanowi negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji i jest bezwarunkowy, niezależny od okoliczności, które spowodowały ich upływ. Termin taki nie może być przywrócony na podstawie art. 58 k.p.a., a jego upłynięcie pozbawia organ prowadzący wznowione postępowanie możliwości orzeczenia co do istoty i ewentualnego uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Co więcej po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 463/05 oraz wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09. W przypadku upływu 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, organ prowadzący wznowione postępowanie nie ma podstaw do jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. traci więc podstawę do badania czy decyzja ta powinna lub nie powinna być uchylona, może jedynie wydać decyzję stwierdzającą wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Ponieważ w kontrolowanej sprawie podstawą do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa było nie wzięcie w postępowaniu zwykłym udziału przez uprawnioną stronę, należy stwierdzić, iż czynności dokonywane przez organy w niniejszym postępowaniu Przepis art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Pogląd ten potwierdził też NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07, precyzując, iż chodzi o doręczenie ostatniej ze stron, której decyzję doręczono. Jak wynika z akt sprawy decyzja będąca przedmiotem wznowionego postępowania została doręczona inwestorom w dniu 2 marca 2000 r. A. K. otrzymał ją w dniu 17 marca 2000 r., a E. i M. M. w dniu 18 marca 2000r.. Poza tym odpisy decyzji zostały wysłane do wiadomości organów, które nie były stronami w sprawie. Prawidłowe więc było ustalenie organu II instancji, że ostatnią ze stron, której doręczono w dniu 18 marca 2000 r. decyzję byli E. i M. M. i od tej daty należało liczyć termin upływu przedawnienia w którym mogły ją skutecznie wzruszyć w trybie wznowienia postępowania inne strony, które nie wzięły udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. To zaś, że wojewoda w uzasadnieniu decyzji nie podał innych wcześniejszych dat odbioru decyzji nie świadczy o wadliwości uzasadnienia decyzji, skoro ze zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji wynika, że znaczenie ma tylko właśnie ta ostania data (18 marca 2000 r.) Jak powiedziano wyżej dla upływu biegu terminu przedawnienia nie mają znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności niż sam upływ czasu, w tym te okoliczności podnoszone przez skarżącego, jak brak podjęcia robót budowlanych świadczących o wydanej decyzji, które powodowały jego niewiedzę o wydanej decyzji. Nie mogą też wpłynąć na ocenę legalności decyzji kontrolowanej przez Sąd przytoczone w skardze możliwości zmian decyzji w trybie art. 154, 155 k.p.a. czy też dokonania jej ocen w postępowaniu nieważnościowym, gdyż rozważania te wykraczają poza granice sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.