VII SA/Wa 1486/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącej Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej (...) kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1842/09, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2009r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2011r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 830/10 opisany wyżej wyrok uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Wskazał, że Prezydent (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2008r., nr (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. Spółdzielni pozwolenia na rozbudowę i przebudowę wnętrz budynku usługowego usytuowanego na części działki nr ew. (...) (część dawnej działki nr ewid.(...) przy ul. (...) w W. oraz zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Odwołanie od tej decyzji złożyła F. Spółka z o.o. w stanie upadłości. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) lipca 2009r., nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza Gminy (...) z dnia (...) września 2002r., nr (...) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca ww. Spółdzielni pozwolenia na rozbudowę pawilonu usługowego ze zmianą przeznaczenia na usługi medyczne oraz rozbudowę drogi dojazdowej na częściach działek nr ew. (...) przy ul. (...) w W. przeniesiona decyzją Burmistrza Gminy (...) z dnia (...) października 2002r., nr (...) w części dotyczącej rozbudowy pawilonu usługowego na rzecz F. Sp. z o.o. Nie jest więc możliwe wydanie na ten sam obiekt innego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy roboty budowlane objęte dwoma pozwoleniami mają podobny zakres. Powyższe stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Skargę na tę decyzję złożyła Spółdzielnia (...) zarzucając jej: obrazę prawa materialnego art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. poprzez ich niezastosowanie mimo spełnienia przez inwestora wymogów określonych w tych przepisach: - naruszenie przez Wojewodę przepisów postępowania art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji decyzji oraz w jej uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia – naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegającej na nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, bowiem jednoznacznie z niego wynika brak tożsamości obiektów oznaczonych w obu wskazanych przez organ decyzjach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w chwili wydawania kontrolowanej przez Sąd administracyjny decyzji z w obrocie prawnym funkcjonowały równocześnie dwie następujące decyzje o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego obiektu: 1) decyzja Burmistrza Gminy (...) z dnia (...) września 2002r., nr (...) udzielająca Spółdzielni (...) pozwolenia na rozbudowę pawilonu usługowego ze zmianą przeznaczenia na usługi medyczne oraz rozbudowę drogi dojazdowej na częściach działek nr ew. (...) przy ul. (...) w Warszawie, 2) decyzja Burmistrza Gminy (...) z dnia (...) października 2002r., nr (...), którą przeniesiono decyzję o pozwoleniu na rozbudowę wymienioną w pkt 1 na rzecz F. Spółki z o.o. w części dotyczącej rozbudowy pawilonu usługowego. Sąd wskazał, że zgadza się częściowo z poglądem skarżącej Spółdzielni, iż w sprawie nie mógł mieć zastosowania przypadek określony w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zachodzi bowiem wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja z dnia (...) września 2002r. przeniesiona na Spółkę dotyczy w konsekwencji innego inwestora, aniżeli decyzja z dnia (...) czerwca 2008r. Choć obie te decyzje dotyczyły rozbudowy wnętrz tego samego budynku – zakres prac budowlanych nie jest w obu decyzjach tożsamy. Część tych samych prac budowlanych występuje jednak w obu decyzjach. Sąd uznał, że brak możliwości zastosowania w tej sytuacji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie wskazuje, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Bezsprzecznie nie mogą istnieć w tym samym czasie w obiegu prawnym dwie decyzje zezwalające dwóm różnym inwestorom na równoczesne prowadzenie prac budowlanych w tym samym obiekcie. Wobec odmowy wygaszenia decyzji Burmistrza Gminy (...) z dnia (...) września 2002r., Spółka w dalszym ciągu ma status inwestora, a wszczęty tym pozwoleniem proces inwestycyjny nie został zakończony. W zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej nie ma znaczenia, iż skarżąca Spółdzielnia spełnia obecnie wszystkie wymogi konieczne dla uzyskania pozwolenia na budowę wynikające z art. 32 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. W trakcie procesu inwestycyjnego nie bada się również czy mająca prawo do nieruchomości w momencie wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę w dniu (...) października 2002r. Spółka posiada to prawo po kilku latach realizacji inwestycji, a więc w chwili obecnej. Przy trwającym procesie inwestycyjnym zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić jedynie na podstawie art. 36 a ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Dopiero po zakończeniu wszczętego decyzją z dnia (...) września 2002r. procesu inwestycyjnego lub usunięciu z obiegu prawnego pozwolenia na budowę, może być wszczęty nowy proces inwestycyjny związany z rozbudową tego samego obiektu i nowy inwestor ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd pierwszej instancji podniósł, iż choć całości decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) czerwca 2008r. nie można postawić zarzutu jej tożsamości przedmiotowej z decyzją z dnia (...) września 2002r., to część prac budowlanych w obu decyzjach jest podobny, a co więcej obie decyzje obejmują pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu, bo tak należy rozumieć zmianę przeznaczenia obiektu w decyzji z dnia (...) września 2002r. W uzasadnieniu wyroku wskazano również, że niektóre prace budowlane określone w decyzji organu pierwszej instancji mają na celu zmianę rezultatów robót budowlanych wykonanych przez Spółkę w ramach decyzji z dnia (...) września 2002r. W takich okolicznościach, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie słusznie organ odwoławczy uznał, iż decyzja wydana przez organ pierwszej instancji narusza prawo. Brak bowiem było podstaw do wydania nowej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę obiektu, w którym formalnie nie został zakończony poprzedni proces inwestycyjny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła ww. Spółdzielnia zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, tj.: uznanie, że skarżąca Spółdzielnia nie ma prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej położonej przy ul. (...) w W., pomimo posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa oraz uznanie, że F. Sp. z o.o., w upadłości ma prawo zabudowy tej nieruchomości na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) września 2002r., pomimo braku prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane; art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji spełnienia przez inwestora tj. skarżącą Spółdzielnię wszystkich wymogów określonych w powołanych powyżej przepisach ustawy Prawo budowlane. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania - :art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwie wykonany ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem; 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organ administracyjny art. 4 oraz art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów art. 107 § 3 k.p.a. i art. 6, 7, 8, 9 k.p.a., a w konsekwencji uchylenie wadliwej decyzji organu administracyjnego; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nie wskazaniu przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w zaskarżonej decyzji brak było wskazania podstawy prawnej, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku – uwzględniając ww. skargę kasacyjną stwierdził, że nie dopatrzył się żadnej z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji. Tym samym dokonano kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia, powołując się w sposób niewadliwy na przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadnymi okazały się jednak zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał w sposób jednoznaczny, że decyzja z dnia (...) września 2002r. przeniesiona na Spółkę F. dotyczy innego inwestora, aniżeli decyzja z dnia (...) czerwca 2008 r. Sąd podkreślił jednocześnie, że choć obie te decyzje dotyczyły rozbudowy wnętrz tego samego budynku – zakres prac budowlanych nie jest w obu decyzjach tożsamy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Ponadto dla zaistnienia tożsamość sprawy, konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/10, LEX nr 597967). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji - orzekając jak w zaskarżonym wyroku - nie wyjaśnił, dlaczego w sytuacji uznania, że przedmiotowe decyzje nie są tożsame, doszedł do przekonania, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę było bezprzedmiotowe, a co za tym idzie podlegało umorzeniu. Brak wyjaśnienia tych kwestii w uzasadnieniu wyroku powoduje natomiast, że orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej. Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii braku podstawy prawnej decyzji organu II instancji, podnieść należy, iż organ jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Także tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na opisane powyżej uchybienia zaskarżonego wyroku w zakresie jego uzasadnienia, przedwczesnym byłoby odniesienie się do zarzutów o charakterze materialnym. Rozpoznając sprawę po ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 190, ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierując się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w opisanym wyżej wyroku – stwierdza, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa – art. 7 , 77 i 107 k.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz właściwego uzasadnienia decyzji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma, zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1987r., sygn. akt IV SA 385/87, GAP 1987 r. nr 21, str. 40). Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie spełnia wskazanych wyżej kryteriów. I tym samym nie pozwala sądowi na prawidłową weryfikacje stanowiska organu drugiej instancji Rzeczą organu, rozpoznającego sprawę ponownie będzie zbadanie dopuszczalności decyzji organu pierwszej instancji w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane i w okolicznościach niniejszej sprawy. Organ rozważy, czy zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Będzie miał na uwadze, że dla zaistnienia tożsamości sprawy, konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. W tym zakresie niezbędna jest szczegółowa analiza pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego oraz projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja organu pierwszej instancji. Organ musi ocenić także dopuszczalność nowego projektu, który wskazuje wprost na roboty już zrealizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.)