VII SA/Wa 1487/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. K. i K. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz skarżących E. K. i K. B. kwotę 374 zł (trzysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] września 1980 r. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] "Układ przestrzenny cmentarza wyznania mojżeszowego w [...] ul. [...]". Decyzja ta nie posiada załącznika graficznego określającego granice terenu objętego ochroną prawną. W uzasadnieniu decyzji wskazano: "Cmentarz wyznania mojżeszowego w [...] założony w 1892 r. jest typowym przykładem koncepcji przestrzennej XIX wiecznej nekropolii. Około 40,5 ha powierzchni, 180 tys. pomników nagrobnych, reprezentujących wszystkie style XIX i XX w. oraz maceby. Stanowi unikalny przykład w skali europejskiej". Gmina Wyznaniowa Żydowska w [...] pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o wyjaśnienie w formie postanowienia w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. treści ww. decyzji z dnia [...] września 1980r. w zakresie granic założenia objętego opieką konserwatorską. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], wyjaśnił treść decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków "Układ przestrzenny cmentarza wyznania mojżeszowego w [...] ul. [...]", że decyzja ta obejmuje obszar, oznaczony w chwili wydania przedmiotowej decyzji jako działka nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], o pow. 39,3606 ha, obecnie obejmujący: • obszar działek o numerach: [...] (o pow. 39,2278 ha), [...] (o pow. 0,0214 ha), [...] (o pow. 0,0210 ha), [...] (o pow. 0,0146 ha), położonych w obrębie [...] (ul. [...]), • obszar działki nr [...] w obrębie [...], stanowiący fragment ul. [...] (o pow. 0,0075 ha), • wschodni fragment działki nr [...] w obrębie [...] (ul. [...]), o powierzchni 0,0027 ha, odpowiadający obszarowi dawnej działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], • wschodni fragment działki nr [...] w obrębie [...] (ul. [...]), o powierzchni 0,0522 ha, odpowiadający obszarowi dawnej działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], • wschodni fragment działki nr [...] w obrębie [...] (ul. [...]), o powierzchni 0,0132 ha, stanowiący część dawnej działki nr [...] połączoną z dawną działką nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, jakie czynności zostały dokonane w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Stwierdził, że decyzja z dnia [...] września 1980 r. nie zawiera opisu granic założenia, precyzyjnych danych dotyczących jego powierzchni, czy załącznika graficznego odzwierciedlającego przebieg granic założenia. Podał, że w toku postępowania wyjaśniającego uzyskał informacje z [...] Ośrodka Geodezji i w oparciu o te informacje ustalił granice układu przestrzennego cmentarza żydowskiego w [...] z okresu wydania decyzji w sprawie wpisania do rejestru zabytków. Wskazał, że w okresie wpisania do rejestru zabytków, teren cmentarza stanowił obszar jednej działki geodezyjnej oznaczonej numerem [...] w obrębie [...], o powierzchni 39,3606 ha, znajdującej się we władaniu Kongregacji Wyznania Mojżeszowego w [...], obwiedzionej zewnętrznym ogrodzeniem wyznaczającym granice założenia. Podziały geodezyjno-własnościowe terenu cmentarza, czy zmiany w przebiegu zewnętrznego ogrodzenia, które nastąpiły w okresie po wydaniu decyzji, nie skutkują zmianą granic ścisłej ochrony konserwatorskiej założenia. Na ww. postanowienie zażalenia wnieśli E. K. oraz K. B.. Podnieśli, że organ poprzez wyjaśnienie decyzji objął ochroną części ich działek, które stanowią ich własność jeszcze z okresu sprzed wojny. Nigdy nie stanowiły one części cmentarza, w aktach notarialnych wskazano położenie ich działek, jako przyległe do cmentarza. Wskazali, ze ich działki nie mają żadnej wartości przyrodniczej, kulturowej czy historycznej, niezbędnej do wpisu do rejestru zabytków. Poddali w wątpliwość uprawnienia Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w [...] do występowania w sprawie z uwagi na nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. orzekającej, iż nieruchomość położona w [...] przy ul [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 39,3606 ha stała się z mocy prawa z dniem [...] maja 1997 r. własnością Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w [...]. Podnieśli zarzut niewłaściwych działań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], które są przyczyną waśni i sporów. Do zażaleń dołączyli szereg dokumentów na potwierdzenie swoich twierdzeń. Po rozpoznaniu zażalenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydane zostało na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie tym przepisem organ, który wydał decyzję na żądanie strony lub organu egzekucyjnego wyjaśnia, w drodze postanowienia wątpliwości, co do treści decyzji. Biorąc pod uwagę cel instytucji uregulowanej w tym artykule, sięgnięcie do niej prowadzić ma do usunięcia niejasności, co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Minister uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego uchylenia, chociaż nie podzielił poglądu organu I instancji, że decyzja z dnia [...] września 1980 r. nie zawiera danych koniecznych do precyzyjnego określenia granic wpisu do rejestru zabytków. Wskazał, że z jej treści wynika, że do rejestru zabytków został wpisany cmentarz w całości, znany jest zatem sposób użytkowania, położenie i przybliżona wielkość zabytku w dniu jego wpisu do rejestru. Porównując mapy określające granice działki nr [...], z mapami obrazującymi przebieg zewnętrznego ogrodzenia cmentarza, stwierdził, że granice działki odpowiadają usytuowaniu tego ogrodzenia. Stwierdził, że wskazane w zaskarżonym postanowieniu współczesne działki, jak wynika z analizy map, mieszczą się w granicach dawnej działki nr [...], a fakt ich wskazania w rozstrzygnięciu postanowienia, nie stanowi naruszenia prawa. Wyznaniowej Odnosząc się do kwestii praw Gminy Żydowskiej w [...] do terenu na którym znajduje się cmentarz , Minister powołał się na ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., która potwierdza, że Gmina ta jest od dnia [...] maja 1997 r. z mocy prawa właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie złożyli E. K. i K. B., reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie: art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu skarżących, zaniechanie wyjaśnienia, jakie elementy wchodzą w skład układu przestrzennego cmentarza i jaki obszar ten układ zajmował w dacie wydania decyzji, jakie były naniesienia na terenie działek i jakie było faktyczne ich wykorzystanie oraz jaki był faktyczny przebieg ogrodzenia cmentarza. Zarzucili ponadto naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez przekroczenie granic wyjaśnienia wydanej decyzji i dokonanie jej rozszerzającej interpretacji, nie mającej podstaw w treści decyzji oraz jej uzasadnieniu. W uzasadnieniu skargi, nie kwestionując zabytkowego charakteru cmentarza i objęcia go ochroną konserwatorską podniesiono, że postanowienie sprowadza się do utożsamiania układu przestrzennego cmentarza z działką geodezyjną. Zarzucono, że postanowienie zostało wydane wyłącznie w oparciu o analizę mapy działek geodezyjnych bez odniesienia się do układu przestrzennego. Na wskazanych (ich) działkach nie było grobów, nagrobków czy tez jakichkolwiek elementów szeroko rozumianej architektury cmentarza, na działce stanowiącej własność K. B. znajduje się dom mieszkalny, zabudowania oraz drewniany ustęp. Akcentowano, że istotą ochrony konserwatorskiej jest ochrona zabytku faktycznie istniejącego, wskazane działki, uznane za obszar układu przestrzennego nigdy do niego nie należały, ich przeznaczenie było zupełnie inne. Dla uzasadnienia naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. powołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna bowiem przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia [...] maja 2013r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wyjaśniające w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. treść decyzji z dnia [...] września 1980 r. poprzez wskazanie granic układu przestrzennego cmentarza objętego opieką konserwatorską. Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję na żądanie strony, lub organu egzekucyjnego wyjaśnia, w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji wymienionej we wskazanym przepisie jest jak przyjęto w orzecznictwie i doktrynie, usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie. Nie może również, co jest oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, z osnową decyzji. Poza tym wykładni w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia. Mając na względzie powyższe rozważania, należy stwierdzić, że organ wydając zaskarżone postanowienie przekroczył uprawnienie wynikające z treści przepisu art. 113 § 2 k.p.a., powodując uzupełnienie merytoryczne wyjaśnianej decyzji. Uzupełnienie polegało na wskazaniu, w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, granic układu przestrzennego cmentarza objętego opieką konserwatorską. Decyzja z dnia [...] września 1980 r. nie zawierała ani w osnowie ani w uzasadnieniu informacji o przebiegu granic cmentarza. Jak wskazano powyżej, konstrukcja prawna, o której stanowi art. 113 § 2 k.p.a. ograniczona jest tylko do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości odnoszących się do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, a nie do przesądzania kwestii, o których organ administracji w ogóle nie orzekł, obojętnie czy celowo, czy też na skutek zapomnienia albo niedbalstwa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, niedopuszczalne jest dokonywanie nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego a także, iż postępowanie to nie może prowadzić do merytorycznych zmian rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2114/98 - LEX nr 655566; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01 - LEX nr 156394; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 594/07 - LEX nr 475581 czy wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08 - LEX nr 493163), treść wszystkich wyroków jest również dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Zatem jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie. Skoro bowiem w ramach postępowania kończącego się postanowieniem wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można dokonywać ponownej oceny stanu faktycznego, to tym bardziej nie można brać pod uwagę nowych dowodów. Należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż wyjaśnienie treści decyzji administracyjnej, dokonywane w trybie art. 113 § 2 k.p.a., nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani też do uzupełnienia wydanego wcześniej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie jest wyjaśnieniem wątpliwości co do treści decyzji, gdyż jest ona jednoznaczna, chroni układ przestrzenny cmentarza, nie zawiera tylko granic tej ochrony, wskazując, i to tylko w uzasadnieniu decyzji, jego przybliżony obszar. Nie stanowi także objaśnienia, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens, lecz jest uściśleniem, konkretyzacją tej decyzji. Organ przeprowadził postępowanie dowodowe i uzupełnił poprzednie rozstrzygnięcie - określił obszar wpisany do rejestru zabytków przez podanie numerów ewidencyjnych działek, wychodząc w ten sposób poza treść tej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, rozstrzygając w pkt II na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.