VII SA/Wa 1490/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. K. na Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 22 stycznia 2025 r. D. K. (dalej: "skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę z 4 marca 2025 r. Minister Rozwoju i Technologii (dalej również jako: "organ") wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że sprawa wykracza poza granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Każde merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest dokonaniem przez Sąd oceny czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest bowiem pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), jak również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Sąd odrzuca skargę, jeżeli zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest akt wykonawczy - rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wydane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, 1615, 1688 i 1762). Zgodnie z art. 26 ust. 2 ww. ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określi, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Przepisy ustawy – p.p.s.a., nie przewidują możliwości skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego rozporządzenia wydanego przez ministra na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Ponadto, przytoczone powyżej przepisy p.p.s.a. wskazują, że nie jest możliwe skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego rozporządzenia wydanego przez ministra na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Jak wskazano w art. 87 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) rozporządzenie - jest jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Polsce, wydawanym przez ministra, jako centralny organ państwowy na podstawie i w celu wykonania ustawy. Konstytucja RP ustanawiając konstrukcję systemu źródeł prawa (art. 87), w sposób wiążący przypisała określonym aktom prawnym (w tym rozporządzeniom) cechę powszechnego obowiązywania, a to oznacza, że wykluczone jest nadawanie im charakteru odmiennego od tak ustalonego. Odmienność konstrukcyjna, jak też rozbieżna funkcja, jaką ze względów ustrojowych pełnią akty administracyjne i akty powszechnie obowiązujące w systemie prawa, nie pozwalają na wzajemne "przenikanie" się wymienionych form działania administracji, co miałoby miejsce w przypadku, gdyby dopuszczona została możliwość uznania aktu powszechnie obowiązującego (lub jego części) równocześnie za decyzję administracyjną bądź inny akt władczy wydany w sprawie indywidualnej. Wydanie rozporządzenia jest efektem finalnym zdeterminowanego prawnie procesu legislacyjnego, który zakończony jest skierowaniem aktu prawnego do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Czynności tych nie można w związku z tym w żaden sposób zrównać z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, skoro działania organu prawodawczego podejmowane są w trybie nieregulowanym prawem procesowym. Przybierają one nie tylko inną formę prawną, ale przede wszystkim posiadają odmienną treść, stanowiącą o niedopuszczalności identyfikowania w wykonaniu delegacji ustawowej formy konkretyzacji normy prawa administracyjnego materialnego, właściwej dla decyzji administracyjnej (tak w orzeczeniach NSA por. postanowienie z 5 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1199/09, postanowienie z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 1470/20 ). Z uwagi na powyższe, wykluczone jest uznanie, że skarga na akt normatywny - rozporządzenie, o którym mowa w art. 92 Konstytucji RP mieścić się może w katalogu spraw z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Żadne argumenty nie przemawiają w szczególności za tym, że rozporządzenie (lub jego część) może być traktowane jako zaskarżalny do sądu administracyjnego akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przepisu tego można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, iż jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 4/06; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15). Oceniane pod ww. kątem rozporządzenie niewątpliwie nie może być uznane za przejaw działalności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie negując faktu, że samo pojęcie "administracja publiczna" może być odnoszone do wydawania przez powołane do tego organy administracji aktów zarówno ogólnych i abstrakcyjnych, jak też indywidualnych i konkretnych, katalog spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne w oparciu o powołaną normę obejmować może akty z zakresu administracji publicznej, będące – z prawnego punktu widzenia – wyłącznie aktami administracyjnymi. Nawet opowiadając się za szerokim rozumieniem określenia "sprawy z zakresu administracji publicznej", nie jest tym samym możliwe objęcie powyższym pojęciem aktów prawnych powszechnie obowiązujących, stanowiących przejaw działalności prawodawczej organu władzy publicznej. Należy dodać, że normodawczy charakter rozporządzenia powoduje, iż niewykonanie obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia nie stanowi o bezczynności organu administracji w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego. Sytuacja niewydania rozporządzenia jest uznawana za zaniechanie prawodawcze, w pewnych warunkach może być również traktowane jako naruszenie prawa wspólnotowego. Reasumując, zaskarżone rozporządzenie nie należy do żadnej z form działalności Ministra, jako organu administracji publicznej w zakresie przyznanych mu do rozstrzygania spraw indywidualnych, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Rozporządzenie to jest aktem normatywnym, stanowiącym przejaw działalności legislacyjnej Ministra, jako organu konstytucyjnego, nie zaś aktem dotyczącym działalności z zakresu administracji publicznej w indywidualnej sprawie. Z oczywistych względów nie jest ono także aktem prawa miejscowego organów samorządowych, czy terenowych, wszak nie taka ranga przynależy ministrom. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia.