VII SA/Wa 1510/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. T. i R. T. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] i [...] w przedmiocie zwrotu wniosku skargę oddala. Prezydent Miasta Z. decyzjami z dnia [...] marca 1977 r., nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) przejął na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K. obejmującą działki oznaczone nr [...], [...], [...] stanowiącą w dacie wydania tych decyzji współwłasność H. i S. T. oraz nieruchomość położoną w B., obejmującą działki nr [...] i [...] stanowiącą własność S. T. Pismem z dnia [...] marca 1994 r. H. T. oraz obecnie skarżący R. T. i Z. T. (jako następcy prawni S. T.) zwrócili się do Urzędu Wojewódzkiego w K. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za przejęte grunty na rzecz Skarbu Państwa. H. T. zmarła w dniu [...] listopada 1994 roku, a Sąd Rejonowy w Z. postanowieniem z dnia [...] grudnia 1994 r., sygn. akt [...] Ns [...] stwierdził, że spadek po niej nabyli jej synowie R. T. oraz Z. T. po ½ części każdy z nich. Wojewoda [...] decyzjami wydanymi w dniu [...] sierpnia 2006 roku, nr [...] i nr [...] na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej daje K.p.a.) stwierdził, że wymienione na wstępie decyzje Prezydenta Miasta Z. z [...] sierpnia 1977 roku wydane zostały z naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenia ich nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. W dniu [...] lipca 2007 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wojewody [...], zarzucając, że postępowanie o bezprawne zabranie działek rozpoczęli w roku 1994. Do chwili obecnej oczekują na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Gl 25/07 zobowiązał Wojewodę [...] do wydania aktu rozstrzygającego wniosek skarżących w terminie jednego miesiąca. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "niezależnie od powyższych rozważań w kwestii zwłoki w załatwieniu sprawy, organ przed wydaniem aktu rozstrzygającego wniosek skarżących o odszkodowanie ustali jednoznacznie podstawę prawną tego roszczenia, a także swoje kompetencje. Te ustalenia będą bowiem miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jeżeli okaże się, że Wojewoda [...] nie jest organem właściwym, to w określonym w sentencji wyroku terminie wyda postanowienie, o którym mowa w art. 65 § 1 kpa. Jeżeli natomiast zostanie ustalone, że dochodzone odszkodowanie jest odszkodowaniem, o którym mowa w art. 417(1) § 2 Kodeksu cywilnego, to organ zwróci skarżącym ich wniosek wraz ze stosownym pouczeniem i wyda postanowienie, o którym mowa w art. 66 § 3 kpa. Nie zachodzi bowiem w niniejszej sprawie sytuacja, o której stanowi art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692). Do dnia wejścia w życie przepisów powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., tj. do dnia 1 września 2004 r., kwestię odszkodowań, o których wyżej mowa, regulował art. 160 § 1 kpa, w myśl którego stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Na mocy powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 2 tej ustawy wskazany powyżej przepis art. 160 kpa został uchylony z dniem 1 września 2004 r. i od tej daty do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 ustawy) stosuje się przepis art. 417(1) § 2 Kodeksu cywilnego, wskazujący jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego wyżej tytułu wyłącznie tryb sądowy. Oznacza to, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., tj. od dnia 1 września 2004 r., nie ma już zastosowania art. 160 kpa. Aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa lub stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 lub art. 158 § 2 kpa) stała się ostateczną przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 417(1) § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Przyjęcie jakiejkolwiek innej interpretacji, w myśl której w tego rodzaju sprawach o możliwości zastosowania art. 160 kpa rozstrzygałoby inne zdarzenie niż data ostatniej prawomocnej decyzji w sprawie, stanowiącej formalnoprawną przesłankę roszczenia odszkodowawczego, przesuwałoby możliwość stosowania wspomnianego wyżej przepisu (art. 160 kpa) na bardzo długi okres czasu. Byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy, który zmierzał do powierzenia w określonym terminie rozstrzygania w tego rodzaju sprawach, z założenia kontradyktoryjnych i mających charakter majątkowy, sądom powszechnym". Następnie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie odszkodowania do czasu zbadania zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., a po rozstrzygnięciu przez Prezesa Rady Ministrów sporów kompetencyjnych pomiędzy Wojewodą [...] a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co do właściwości organu do rozpatrywania spraw z zakresu przymusowego wykupu, postępowanie o odszkodowanie zostało podjęte postanowieniem z [...] stycznia 2010 r., znak: [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. T. i R. T. o odszkodowanie za przejętą niezgodnie z prawem nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] położoną w B., zwrócił przedmiotowy wniosek wnioskodawcom. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że z dniem 1 września 2004 r. uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem. Z dniem tym weszła w życie ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), na mocy której art. 160 K.p.a. został uchylony. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, brak jest zatem, zdaniem organu, środków prawnych pozwalających na rozpatrzenie przedmiotowego wniosku przez Wojewodę [...]. Organ stwierdził, że od wejścia w życie powyższej ustawy, tj. od dnia 1 września 2004 r. w przypadku wyrządzenia szkody przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, po uprzednim stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, można żądać naprawienia szkody w oparciu o przepis art. 417 (1) Kodeksu cywilnego. W sprawach dotyczących wadliwych decyzji naruszających art. 156 § 1 K.p.a. wydanych po 1 września 2004 r., uchylony przepis art. 160 K.p.a. nie znajduje zastosowania. W niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] stwierdzająca wadliwość przejęcia nieruchomości wydana została [...] sierpnia 2006 r. Zgodnie zatem z art. 66 § 3 K.p.a. "jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania albo, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu". Wobec powyższego oraz mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/GI, organ orzekł jak w sentencji postanowienia. Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wnieśli R. T. i Z. T. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] i [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia R. T. i Z. T., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że przestrzegane z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej przez organy administracji publicznej jest ich podstawowym obowiązkiem wynikającym z art. 19 i 20 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 66 § 3 K.p.a. w przypadku, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny – organ, do którego podanie wniesiono – zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powyższe uzasadnione jest przede wszystkim odrębnością systemu organów orzekających w postępowaniu administracyjnym oraz orzekających w postępowaniu sądowym, jak również odrębnością wymagań formalnych podania i wymagań formalnych pisma procesowego. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcia niniejszej sprawy o odszkodowanie wnioskodawcy mogą domagać się jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ wskazał, że na podstawie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) jedynie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepis art. 160 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej ustawy. W tej mierze organ powołał się na z komentarz do art. 160 K.p.a. M. Jaśkowskiej, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III wynika. Przytoczył również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 732/07, w uzasadnieniu którego wskazano "1. Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. (...) nie ma juz zastosowania art. 160 k.p.a. Aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 k.p.a.) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (...) stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęcie roszczenia odszkodowawczego regulacją art. 417(1) § 2 kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. 2. Uchylenie art. 160 k.p.a., którego dotychczasową materię reguluje teraz art. 417(1) § 2 k.c. – spowodowało, że objęte tym przepisem roszczenie odszkodowawcze stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, do rozpoznawania zaś spraw cywilnych – stosownie do art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego – powołane są sądy powszechne". Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody [...], stwierdzająca wadliwość przejęcia nieruchomości wydana została w dniu [...] sierpnia 2006 r. Zasadnym zatem jest zwrócenie wniosku wnioskodawcom na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. z uwagi na to, że rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie złożonego wniosku należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych, gdyż jest to – mimo, że nabywcą omawianej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest organ administracji publicznej – roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. R. T. i Z. T. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie. W uzasadnieniu skargi zarzucili, że żaden z organów występujących w sprawie nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem, bowiem, ich zdaniem właściwy w tej sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) zwanej dalej ustawą nowelizacyjną, uchylony został art. 160 K.p.a. Zgodnie z art. 160 K.p.a. obowiązującym do dnia 1 września 2004 r. o odszkodowaniu przysługującym stronie w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej orzeka organ, który stwierdził jej nieważność lub niezgodność z prawem. Ustawa nowelizacyjna dokonała istotnych zmian w zakresie odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa, wynikającej z wydania wadliwych decyzji administracyjnych. W związku z uchyleniem art. 160 K.p.a. odpowiedzialność związana wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej uregulowana została w art. 417¹ § 2 K.c. Zgodnie z art. 5 ustawy nowelizacyjnej do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. W literaturze przyjmuje się, że stany prawne złożone z kilku zdarzeń prawnych można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaistniało ostatnie zdarzenie należące do złożonego stanu prawnego. Niewątpliwie źródłem szkody i odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa jest decyzja administracyjna wydana niezgodnie z prawem lub której stwierdzono nieważność. Stanowi ona pierwsze zdarzenie prawne w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Możliwość żądania naprawienia szkody powstaje jednak dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, bez której nie można przecież żądać odszkodowania. Wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej stanowi kolejne zdarzenie prawne, składające się na określony stan prawny. Jest to jednocześnie ostatnie zdarzenie z zaistnieniem którego możliwe staje się wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi, zatem data w jakiej nastąpiło ma decydujące znaczenie dla trybu w jakim można będzie odszkodowania tego dochodzić. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ostatnie zdarzenie prawne wystąpiło w dniu [...] sierpnia 2006 r. w momencie wydania ostatecznych decyzji nadzorczych przez Wojewodę [...]. Oznacza to, że zgodnie z art. 5 ustawy nowelizacyjnej należy stosować nowe przepisy, W tym miejscu zasadne wydaje się powołanej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 79), w której stwierdzono, że na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 K.p.a. źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłanka odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa w postaci bezprawności, z tym też zdarzeniem należy łączyć powstanie zobowiązania do naprawienia szkody. A zatem choć przesłanki powstania zobowiązania Skarbu Państwa zrealizowały się już wcześniej, z chwilą uprawomocnienia się wadliwej decyzji, to dopiero od chwili uprawomocnienia się decyzji nadzorczej powstała możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Bez wystąpienia tego zdarzenia prawnego w ogóle nie powstaje możliwość uruchomienia jakiegokolwiek trybu postępowania administracyjnego, ani sądowego, bowiem nie ma prejudykatu umożliwiającego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Z kolei w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 101/08, Biul. SN 2008/11/7, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu. Taka wykładnia art. 5 ustawy nowelizacyjnej stosowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak np. w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 732/07, LEX nr 352759 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że: "1. Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), tj. po 1 września 2004 r., nie ma już zastosowania art. 160 K.p.a. Aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 K.p.a.) stosuje się jedynie w sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 K.p.a.) stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem roszczenia odszkodowawczego regulacją art. 417(1) § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. 2. Uchylenie art. 160 K.p.a. - którego dotychczasową materię reguluje teraz art. 417(1) § 2 K.c. spowodowało, że objęte tym przepisem roszczenie odszkodowawcze stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 K.p.a., do rozpoznawania zaś spraw cywilnych - stosownie do art. 2 § 1 K.p.c. - powołane są sądy powszechne". Stanowisko takie zajął też Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1765/06, LEX nr 304133. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przedstawioną wyżej wykładnią art. 5 ustawy nowelizacyjnej jest międzyczasowy charakter przepisu nastawiony na możliwie najkrótsze jego stosowanie, w celu doprowadzenia do najszybszego stosowania nowych regulacji prawnych. Dokonanie odmiennej wykładni art. 5 ustawy nowelizacyjnej oznaczałaby stosowanie jeszcze przez długi czas art. 160 K.p.a., co pozostaje w sprzeczności z założeniami ustawodawcy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.