VII SA/Wa 1519/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2013 r., znak .., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267), po rozpoznaniu wniosku R. N., o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].05.2009 r., znak [...], działając na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane i art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...] KM [...], obręb [...], należącego do R. N. nakazał właścicielowi wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej zlokalizowanego na wskazanej wyżej działce. Po rozpatrzeniu odwołania R. N. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2009 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Od powyższej decyzji R. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/09 została prawomocnie oddalona. Następnie R. N. w dniu [...] stycznia 2013 r. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] maja 2009 r., [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 155 kpa- odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku R. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 127 § 3 kpa- utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...]. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że decyzja [...]WINB z dnia [...] maja 2009r., znak: [...] nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego została wydana na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, wskazany wyżej przepis należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 Kpa, decyzji nakazującej rozbiórkę. W przypadku decyzji ostatecznej, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, a w szczególności w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę, nie jest możliwe jej uchylenie w trybie art. 155 Kpa. Tego rodzaju decyzje mają charakter związany. Oznacza to, że organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w przypadku wyczerpania dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę prawna nakazu rozbiórki. Jednocześnie należy zauważyć, że uwzględnienie na podstawie art. 155 Kpa, wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 37 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Organ wskazał, że w postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 Kpa nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012r., sygn. akt I GSK 792/11). Skargę na powyższą decyzję wniósł R. N. (dalej zwany skarżącym), zarzucając: a) naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu art. 155 KPA i odmowę uchylenia decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2009 r., mimo że zaszły podstawy do jej uchylenia na wniosek strony; b) błędną wykładnię art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez uznanie, że nie jest możliwe uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. w trybie art. 155 KPA, gdyż decyzja ta, jako nakazująca rozbiórkę, sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie tej decyzji a organ administracji jest nią związany, oraz że uwzględnienie wniosku prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. co było by sprzeczne z wolą ustawodawcy; c) naruszenie art. 155 KPA poprzez bezzasadne nieuwzględnienie słusznego interesu strony R. N. i odmówienie uchylenia decyzji rozbiórkowej z dnia [...] sierpnia 2009 r., mimo że zaszły przesłanki do jej uchylenia; d) naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie obywateli w takich samych okolicznościach, gdyż jedynie R. N. spośród innych właścicieli nieruchomości z osiedla [...] w [...] jest zmuszany do rozbiórki swojego obiektu budowlanego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydanych przez organ administracji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpatrując skargę w zastosowaniem powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Omawiając charakter prawny postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. należy wskazać, na jedną szczególnie istotną, w świetle niniejszej sprawy cechę tego postępowania. Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 155 k.p.a. zmierza do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory"). wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, LEX nr 746810). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że nie można postępowania w trybie art. 155 k.p.a. traktować jako kolejnej instancji służącej naprawianiu błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania. W dalszej kolejności należy wskazać, iż z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) na podstawie decyzji strona nabyła prawo, c) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, d) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Analizując trzecią z wymienionych przesłanek należy za orzecznictwem sądów administracyjnych wskazać, że przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny nie pozostawiający organowi tzw. luzu decyzyjnego kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Innymi słowy przepisy, które stanowią podstawę do wydania tzw. decyzji związanej. Mając na uwadze powyższe organ nie może w trybie art. 155 k.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli w przypadku art. 155 k.p.a. można mówić o wadliwości, to wyłącznie w znaczeniu nieodpowiedniego rozumienia (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (tak w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. II OSK 188/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia art. 103 ust. 2 p.b. oraz art. 37 d.p.b. w zakresie, w którym w istocie zmierzały do podważenia zasadności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].05.2009 r., znak [...] nie wchodzą w zakres niniejszej sprawy. Ocena prawidłowości zastosowania przedmiotowych przepisów została już dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/09, oddalającym skargę na powyższą decyzję i kwestia ta nie może być ponownie badana. W innym przypadku dochodziłoby do kreowania w toku postępowania administracyjnego trzeciej instancji co jest niedopuszczalne z uwagi na brzmienie art. 15 k.p.a. Przechodząc do analizy przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a. podkreślić należy, że nie budzi wątpliwości, że pierwsze dwie przesłanki wymienione w wskazanym powyżej przepisie zostały spełnione. Rozważając spełnienie trzeciej z nich w pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2009 r., znak [...] wydana w oparciu o art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – dalej zwanej "p.b." w zw. z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 30 października 1974 r.) – dalej zwanej "d.p.b." jest tzw. decyzją związaną. Zgodnie z art. 37 ust. 1 "d.p.b." obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podany wyżej charakter prawny tejże decyzji wynika wprost z woli ustawodawcy, zgodnie z którą w momencie zaistnienia stanu faktycznego opisanego w hipotezie tego przepisu organ nie ma żadnej swobody w zastosowaniu jego dyspozycji. Powyższe wyklucza jej zmianę niezależnie od tego czy w sprawie wystąpił interes społeczny lub słuszny interes strony. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić trzeba, że skarżący słusznie wskazał, cytując poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wyrok Sądu oddalający skargę na decyzję administracyjną nie wyłącza możliwości zmiany lub uchylenia tej decyzji przez właściwy organ w trybie art. 155 k.p.a. Jednakże z powyższego sformułowania nie wynika, aby organ administracji miał kompetencję do badania ponownie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 155 k.p.a. prawidłowości pierwotnej decyzji, co zdaję się sugerować skarżący. Z przywołanych przez skarżącego orzeczeń nie wynika także- co w sprawie najistotniejsze aby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania szczególnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej w oparciu o art. 155 kpa do decyzji związanej jaka niewątpliwie jest nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 32 ust. 1 Konstytucji wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Sąd badając prawidłowość działania organu administracji w konkretnej sprawie administracyjnej nie jest jednocześnie uprawniony do badania jego ewentualnej bezczynności, jak twierdzi skarżący w innych odrębnych sprawach administracyjnych, które mogą być dopiero przedmiotem samodzielnych postępowań przed organem. Reasumując należy stwierdzić, że po pierwsze organ rozpatrując wniosek skarżącego w trybie art. 155 k.p.a. nie był ani obowiązany, ani uprawniony do badania prawidłowości wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak [...]. Tym samym wszelkie zarzuty które zmierzały do podważenia trafności tego rozstrzygnięcia jako pozostające poza przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 155 k.p.a. nie mogły odnieść skutku. Po drugie z uwagi na charakter wskazanej wyżej decyzji (decyzja związana) nie jest możliwa jej zmiana niezależnie od wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z przepisem szczególnym, a to art. 37 ust. 1 d.p.b. W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.