VII SA/Wa 1524/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Sygn. akt VII SA/Wa 1524 / 09 Uzasadnienie Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] Wojewoda [...], w związku z wnioskiem B. i J. K., W. i J. H., M. i M. S. oraz M. i S. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] znak [...] z dnia [...] lutego 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (kategoria obiektu I) zlokalizowanych na terenie działki [...] w M., Gm [...], zmienionej następnie decyzją Starosty [...] znak [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że dochodzący stwierdzenia nieważności decyzji w swoim wniosku podnieśli, że decyzja pozwolenia na budowę narusz uchwałę nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2003 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - plan ustala maksymalna wysokość zabudowy - 2 kondygnacje, w tym jedna w dachu stromym, a budynki są obiektami dwukondygnacyjnymi, przykrytymi stromym dachem, co koliduje z ww. zapisem w planie. Wskazali, że scalenie działek o nr ew.. [...] i [...] spowodowało zmianę sposobu zagospodarowania i zwiększenie ilości domów mieszkalnych, bez zachowania wymaganych odległości od granic pierwotnie ustalonego podziału działek; ponadto, o wydawania decyzji administracyjnych nie powiadomiono stron Organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...]Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] paźsziernika 2008 r. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w szczególności na obowiązek ustalenia przez organ wojewódzki, na podstawie odpisu księgi wieczystej, aktów notarialnych bądź postanowień sądu, właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, których nieruchomości są skarżący. Wojewoda [...] podkreślił, że zastosowal sie do wytycznych organu drugiej instancji i ustalil, że zgodnie z księgą wieczystą nr [...]- działka nr [...], obr. [....], stanowi własność B. K. oraz J. K. (na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej); zgodnie z księgą wieczystą nr [...] - działka nr [...], obr. [...], stanowi własność W. H. oraz J. H. (na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej); zgodnie z księgą wieczystą nr [...] - działka nr [...] i [...], obr. [...], stanowi własność - M. S. i S. S. oraz M. D. – S.. Spośrod działek ww., w stosunku do działki nr [...], na której zlokalizowano przedmiotową inwestycję, działką sąsiednią jest działka o nr [...] stanowiąca własność B. K. oraz J. K. (na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej). Wojewoda [...] wskazał, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi w stosunku do art. 28 k.p.a. tzw. normę szczególną i określa, iż stronami w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Stosownie do art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Na podstawie projektu budowlanego organ wskazał,że przedmiotowe budynki mieszkalne, zostały zlokalizowane na działce o nr geodez. [...] (nowy nr ewid. działki [...]) w odległości od granic, która spełnia wymogi przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków ? znak technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 dzenia poz. 690 z późn. zm.) Zdaniem organu, scalenie działek o nr [...] i [...] (nowy nr ew. działki [...]) nie narusza ustaleń zawartych w uchwale nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. oraz nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, których dotyczy kwestionowana decyzja pozwolenia na budowę, zostały zlokalizowane na terenie oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem 1MNj. Zaprojektowane zostały jako budynki dwukondygnacyjne - parter przykryty stropem i poddasze użytkowe w wysokim dachu o konstrukcji z kratownic drewnianych opartych na ścianach kolankowych o wysokości 2,42 m zwieńczonych wieńcem żelbetowym. Nie ma w tej sytuacji znaczenia dla ustalenia liczby kondygnacji fakt, iż więźba dachu oddzielona jest od poddasza użytkowego sufitem podwieszonym (z płyty gipsowo włókninowej), ponieważ sufit podwieszony nie stanowi stropu (tzn. przegrody budowlanej mogącej przenosić obciążenia użytkowe). Wysokość budynków do kalenicy wynosi 8,31 m, kąt nachylenia połaci dachowych 22°. Projekt budowlany zatwierdzony przedmiotową decyzją, spełnia warunki wynikające z ustaleń planu miejscowego. Natomiast jeżeli chodzi o zarzut zacieniania nieruchomości należących do skarżących, przedstawiony przez J. K. w piśmie z dnia [...] maja 2008 r., uznać należy, iż ze względu na brak zlokalizowanych obiektów na działkach skarżących, na dzień wydawania przedmiotowych decyli pozwolenia na budowę, nie mają w tej sytuacji zastosowania przepisy wynikające z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W konkluzji organ pierwszej instancji wskazał, iż planowna inwestycja nie powoduje ograniczeń lub zagrożeń i uciążliwości w korzystaniu z terenu sąsiednich nieruchomości o nr [...], [...] i ][...], a obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działek nr [...] (nowy nr ewid. działki [...]) oraz dz. nr [...] (dz. drogowa) w [...], Gm D. i w związku z tym skarżący nie posiadają w niniejszym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu odwołań od ww. decyzji zapadła decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak:[...], którą organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji o tym, że dochodzący stwierdzenia nieważności decyzji nie mają przymiotu strony i na ich wniosek postępowanie niewaznościowe nie może być wszczęte. Organ drugiej instancji przywołał dyspozycję przepisu art. 28 k.p.a., 28 ustawy Prawo budowlane art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wskazał że o tym, czy danemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. W postepowaniu o pozwolenie na budowę stroną są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, czyli terenie wyznaczonym przez organ architektoniczno-budowlany w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ; obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że przedmiotowa inwestycja obejmuje działkę ewidencyjną nr [...], usytuowaną w m. [...]. Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, budowa budynku mieszkalnego, została przewidziana w odległości 4,61 m od granicy działki stanowiącej ; własność B. i J. K. (dz. nr [...]), czyli zgodnie z warunkami dotyczącymi sytuowania obiektów, o których mowa w § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietniw 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ; z późn. zm.). Takie usytuowanie budynku w żaden sposób nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Ponadto, z ww. projektu budowlanego wynika, że zarówno działka M. i M. S. ( nr ew. [...], [...]), jak i działka W. i J. H. (nr ew. [...]), nie sąsiadują z nieruchomością objętą przedmiotową inwestycją. Tym samym nie można uznać, że przedmiotowa inwestycja powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek ww. skarżących. W przypadku realizacji zabudowy jednorodzinnej, gdy zamierzenie zaprojektowane jest w określonych prawem odległościach, a wysokość budynku nie przekracza odległości pomiędzy nimi, trudno jest znaleźć podstawę do poszerzenia obszaru oddziaływania obiektu poza granice działki inwestora (wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.12.200ór., sygn. akt VII r SA/Wa 1144/06). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro zakres planowanej inwestycji nie zakłóca możliwości korzystania z działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i ich I zabudowy, skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli i decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wnieśli B. i J. K., W. i J. H., M. i M. S., M. i S. S. . Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była ostatecznie skarga B. i J. K. (po odrzuceniu skarg pozostałych). Skarżacy wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Podtrzymali przesłanki jakie ich zdaniem uzasadniają stwierdzenie niewazności decyzji pozwolenia na budowę, w szczegolności niedopuszczalność inwestycji w świetle planu zagospodarowania terenu. Podnieśli, iż pierwotnie ustalony podział terenu w postaci działek budowlanych o nr ewidencyjnych [...] i [...] dawał wszystkim właścicielom działek sąsiednich gwarancję nie zagęszczania zabudowy ustalonej w formie działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Scalenie działek spowodowało zmianę sposobu zagospodarowania i zwiększenie ilości domów mieszkalnych. Podnieśli, że plan przewiduwał co do wieikości działek budowlanych pod zabudowę wolnostojąca (minimalną pow. działki 800m2 ) i bliźniaczą (minimalną pow. działki 500m2). Zarzucili, że podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie powiadomiono stron o toczącym sie postępowaniu w sprawie wydania pozwoenia na budowę. Nie zastosowano art 10 k.p.a. Skarżący wskazali, iż ich interes prawny w przedmiotowej sprawie wynika nietylko z art 28 k.p.a. Organy nie zastosowały również normy wynikajacej z art 10 k.p.a, podczas, gdy w sprawie zachodziły przesłanki prawne zmuszające organ do zawiadomienia skarżących o toczącym się postępowaniu. Podnieśli, że ich interes prawny w niniejszym postepowaniu wynika z niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowania ich działek W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na roaprawie przed Sądem, skarżacy J. K. stwierdził, że wbrew ustaleniom organów jego działka jest zabudowana – okazał projekt budowlany oświadczył, że zostal zatwierdzony decyzją pozwolenia na budowę i w dacie wydawania kwestionowanej decyzji pozwolenia na budowę na jego działce była już zabudowana. Stwierdził ponadto, że w związku z niedopuszczalną wysokością budynku na sąsiedniej nieruchomości jego dzialka, ale w sczególności budynek mieszkalny podlega istotnemu zacienieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W ocenie Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem prawa art. 7, 77, 157 k.p.a. , które miało wpływ na wynik postępowania. W świetle wyjaśnień złożonych przez skarżącego przed Sądem, decyzje zapadły bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że działka stanowiąca własność małżonków K. nie jest zabudowana, a tym samym zarzut zacienienia jest bezprzedmiotowy, bowiem a w tym zakresie przepisy prawa nie chronią działek, a tylko budynki na nich zlokalizowane. Jak wyjaśnił skarżacy, słuchany przed Sądem, ustalenie to nie odpowiada prawdzie. Jego działka jest zabudowana, budynek był już wzniesiony, już wówczas kiedy zapadała kwestionowana decyzja pozwolenia na budowę. Sąd stwierdza, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, mimo że doszło do odmowy wszczęcia postępowania, znalazła się merytoryczna ocena wskazanej we wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji, np. szczegółowo co do zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Taki tok procesowania jest niedopuszczalny. Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu. Ta dalsza (nowa) faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu względnie odmowie stwierdzenia nieważności, rozpoczyna się z chwilą doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwsza faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia gdy warunki te nie są spełnione ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008r., w sprawie o sygn akt I OSK 449/07 LEX nr 505393 ). Stwierdzić należy, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest bardziej restrykcyjny (ograniczający prawa obywatelskie), niż przepis art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie, nie może być interpretowane rozszerzająco. Wydanie decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia, gdyż co prawda decyzja taka "załatwia sprawę", jednak nie rozstrzyga jej co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06). Jak wskazano wyżej odmowa wszczęcia postępowania jest dopuszczalna wówczas, kiedy przymiot strony w sposób oczywisty nie przysługuje wnoszącemu o wszczęcie postępowania. Taka sytuacja w okolicznościach niniejszej sprawy mogła mieć miejsce, kiedy wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z inwestycją, a ta, co istotne, to budowa budynków mieszkalnych. W odniesieniu do sąsiadów bezpośrednio graniczących z nieruchomością objętą inwestycją na ogół odmowa przyznania im przymiotu strony wiązać się musi z merytoryczną analizą decyzji kwestionowanej. to zaś wymaga wszczęcia postępowania W przypadku, kiedy po wszczęciu postępowania okaże się , że wnoszącemu nie przysługuje przymiot strony – w związku z decyzją nie dochodzi do ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości postępowanie ulega umorzeniu. Pozytywna ocena przymiotu strony u wnioskodawcy pozwoli zaś na ocenę decyzji pod względem wad nieważnościowych, o których mowa w przepisie art. 156 k.p.a. (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r w sprawie o sygn. akt I OSK 725/05) Sąd, w okolicznościach niniejszej sprawy, widzi potrzebę podkreślenia, że w przypadku uzasadnionej odmowy przyznania wnioskującym o stwierdzenie nieważności decyzji przymiotu strony organ, który powziął wiadomość o możliwym naruszeniu prawa w kontekście niedopuszczalności inwestycji w świetle uregulowań zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego, rozważy potrzebę wszczęcia postępownia nieważnościowego z urzędu. Mając na uwadze powyższą argumentacje Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit .c art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.)