VII SA/Wa 1528/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. B. i H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. i H. B. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem ponownej kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010r., utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010r., stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2009r. 2009r wydanej w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę pięciu budynków (mieszkalno - pensjonatowego i 4 budynków rekreacyjno -letniskowych) wraz z instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, drogami wewnętrznymi i miejscami postojowymi na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. W sprawie tej, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 roku sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. i H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1433/10 w sprawie ze skargi M. B. i H. B. na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 roku znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Sądy orzekały na podstawie następującego stanu faktycznego: decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 roku, stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2009 roku nakazano M. B. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Następnie organ powiatowy wydał w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2009 roku, którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę pięciu budynków (mieszkalno – pensjonatowego i 4 budynków rekreacyjno – letniskowych) wraz z instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, drogami wewnętrznymi i miejscami postojowymi na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w [....], gm. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 51 ust 4 ww. ustawy. Zatwierdzony projekt budowlany zamienny jest bowiem niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 roku, Nr [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1998r. Nr [...], poz. 134), dalej zw. planem, co z kolei rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu II instancji budynki nr 1A, 1B, 1C, ID, z uwagi na wyposażenie każdego z nich w instalację co, nie stanowią budynków rekreacyjno -letniskowych, lecz wielorodzinne całoroczne budynki mieszkalne, służące zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkalnych, nie zaś rekreacyjno-letniskowych. Mieszkalny, wielorodzinny charakter inwestycji potwierdza również wyposażenie każdego z lokali we własny aneks kuchenny, pomieszczenie higieniczno-sanitarne, przy jednoczesnym braku wydzielenia recepcji oraz pomieszczenia gospodarczego. Powyższe oznacza, że rażąco naruszony został pkt 3.1. miejscowego planu gm. [...], dopuszczający realizację wyłącznie zabudowy rekreacyjnej. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że zatwierdzony projekt narusza również postanowienia miejscowego planu, co do dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Z analizy projektu budowlanego (rys. 31, 39, 47, 56) wynika jednoznacznie, że "poziom 1" wszystkich zaprojektowanych budynków oparty został na podporach, co wypełnia dyspozycję § 63 ust. 2 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 54 ze zm.). Oznacza to, że powierzchnię zabudowy stanowi pole powierzchni wyznaczone przez zewnętrzne ściany "poziomu 1" inwestycji, nie zaś jak przyjęto przyziemia. Tym samym powierzchnia zabudowy wynosi 1355,97 m2, co stanowi 40,80%, gdzie 3323,00 stanowi powierzchnię całkowitą działki nr ew. [...] (wypis z rejestru gruntów z dnia 15 grudnia 2008r), przekraczając tym samym maksymalną dopuszczalną na tym obszarze wartość. Wyrokiem z dnia 21 października 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1433/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 roku, znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, jako prawidłowe należało ocenić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzję z dnia [...] czerwca 2009 roku wydano z rażącym – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn przyjętych przez organ. Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że projekt budowlany winien odpowiadać ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z projektu zamiennego, zatwierdzonego decyzją wydaną w postępowaniu zwyczajnym wynika, że narusza on postanowienia planu w zakresie przekroczenia dopuszczalnej na tym terenie powierzchni zabudowy. Zgodnie bowiem z wypisem z ww. planu działka inwestorów o nr [...] obręb [...] (powstała po scaleniu działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]) położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 28 UT, dla którego określono dopuszczalną powierzchnię zabudowy, to jest 25% powierzchni w przypadku działek mieszkalno -pensjonatowych oraz 20% w przypadku działek rekreacyjnych. Natomiast jak wynika z ww. projektu budowlanego powierzchnia zabudowy dla planowanych budynków wynosi: budynek nr 1 - 239,69 m2; budynek 1A - 254,76 m2, budynek 1B - 254,76 m2, budynek 1C - 352 m2, budynek 1 D 254,76 m 2, zatem w sumie 1355,97 m2, co stanowi 40,80% powierzchni całkowitej działki nr [...] wynoszącej 3323 m2. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie wskazał, że sposób dokonanych w projekcie obliczeń powierzchni zabudowy jest wadliwy i niepełny. Zgodnie bowiem z § 63 ust. 2 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku powierzchnią zabudowy jest "pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur wyznaczony przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, w a budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach". Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że jeżeli budynek posadowiony jest na filarach, to przy obliczaniu powierzchni zabudowy bierze się pod uwagę powierzchnię kondygnacji opartej na filarach. Wprawdzie zaprojektowane budynki w części opierają się na przyziemiu, a w części na filarach, tym niemniej powierzchnię ich zabudowy – zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem – winna stanowić płaszczyzna wyznaczona przez rzut poziomy ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku powiększona o płaszczyznę poziomą, tych części budynku, które oparte są na filarach. Fakt ten nie został uwzględniony podczas dokonywania obliczeń powierzchni zabudowy w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego jej ustalenia. Sąd I instancji wskazał, że przez filary należy rozumieć każdą wolno stojącą podporę, na której opiera się kondygnacja budynku, bez względu na to, czy przekrój poprzeczny zachowuje identyczny kształt na całej wysokości filaru, czy też nie. Nie można było zatem zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną w skardze, zgodnie z którą podpory projektowanych budynków nie stanowią filarów w rozumieniu § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego, dotyczącego zakwalifikowania planowanych obiektów budowlanych o nr 1A, 1B, 1C, 1D, jako budynków mieszkalnych, nie zaś budynków rekreacji indywidualnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej stwierdził w uzasadnieniu swojego wyroku, że w sprawie kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) może mieć zastosowanie dla ustalenia powierzchni zabudowy budynków w celu dokonania oceny, czy powierzchnia ta nie przekracza powierzchni zabudowy określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego? Odpowiadając na powyższe pytanie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 6 września 2011 roku, sygn. akt II OSK 1283/10 (www.nsa.gov.pl, orzeczenia.nsa.gov.pl). We wskazanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że pojęcie "powierzchnia zabudowy" jest niewątpliwie pojęciem nieostrym (budzącym poważne wątpliwości interpretacyjne) i wymaga zdefiniowania. Wobec jednak braku w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak również w ustawie – Prawo budowlane definicji pojęcia "powierzchnia zabudowy", w rozpoznawanej sprawie posłużono się definicją ustaloną rozporządzeniem wykonawczym do ustawy nie pozostającej w kręgu regulacji procesu inwestycji budowlanych, lecz normującej problematykę ewidencji gruntów, czyli zawartą w regulacji prawnej zupełnie z innej dziedziny, nie należącej do prawa z zakresu inwestycji budowlanych (Prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak wprost przenosić regulacji prawnych wprowadzonych dla jednych potrzeb, jak w tym przypadku celów ewidencyjnych wiążących się ze sferą podatków, do załatwiania innych celów (potrzeb), jak w niniejszej sprawie z zakresu realizacji procesu inwestycyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można takiego sposobu stosowania prawa traktować, jako wykładni prawa (np. wykładni systemowej). Nie można bowiem poszukiwać odpowiedzi na pytanie, jaką przyjąć definicję jakiegoś pojęcia, w całym bogatym systemie prawa, na który składają się normy z bardzo różnego zakresu przedmiotowego. W konsekwencji ustalona przez organy administracji powierzchnia zabudowy działki w oparciu o kryteria wynikające z § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku nie mogła być postawą do stwierdzenia, że powierzchnia ta przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie zaistniała tym samym przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do niemożności stosowania § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków w celu ustalenia powierzchni zabudowy działki w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Wskazał, że pojęcie "powierzchnia zabudowy działki" musi zostać ustalone w drodze wykładni chociażby poprzez sięgnięcie do definicji słownikowej słowa "powierzchnia". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012r., którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 1433/10 oddalającym skargę M. B. i H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010r., stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2009r. 2009r wydanej w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jak wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Ocena prawna, do której ma obowiązek zastosować się sąd – w rozumieniu omawianego przepisu – to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3103/02, Nr LEX 158937). Wskazać również należy, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, jak wynika z brzmienia tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że nie można było wprost przenosić regulacji prawnych § 63 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku wprowadzonych dla celów ewidencyjnych wiążących się ze sferą podatków, do załatwiania innych celów (potrzeb), jak w niniejszej sprawie z zakresu realizacji procesu inwestycyjnego. Zatem, tak jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, ustalona przez organy administracji powierzchnia zabudowy działki w oparciu o kryteria wynikające z § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku nie mogła być postawą do stwierdzenia, że powierzchnia ta przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To stanowisko Sądu wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz organy, których decyzje były w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia. Biorąc jednak pod uwagę, że Sąd I instancji nie prowadzi postępowania dowodowego, kontrolując wyłącznie ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez właściwe organy zachodzi konieczność powtórzenia postępowania nadzwyczajnego i przeanalizowanie przez organy administracyjne czy przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę pięciu budynków (mieszkalno - pensjonatowego i 4 budynków rekreacyjno -letniskowych) na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...] - rażąco naruszono art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ kierując się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie winien przed ponowną analizą pojęcie "powierzchnia zabudowy działki" w kontekście ustaleń planu zagospodarowania terenu zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 roku, Nr [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] miejscowości [...] sięgając do definicji słownikowej skoro takiej definicji nie zawierają przepisy Prawa budowlanego oraz w/w plan zagospodarowania przestrzennego. Dla ponownego zakończenia postępowania nadzwyczajnego istotne znaczenie może mieć również rozstrzygnięcie Wojewody [...], który ponownie winien ocenić wydaną przez Starosta Powiatowy w [...] decyzją nr [...] wydaną [...] kwietnia 2008r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił M. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego oraz czterech budynków rekreacyjno-letniskowych w wyniku zapadłego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011r. Sygn akt II OSK 1283/10. Z tych tez względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r, Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak na wstępie.