VII SA/Wa 1529/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 13 maja 2024 r. skarżący J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2001 r. Nr. [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 1991 r. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym [...] Nr [...], poz. [...], zmienionego Uchwałą [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 1998 r. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym [...] Nr [...], poz. [...] oraz Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] maja 1999 r. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym woj. m. Nr [...], poz. [...]. W odpowiedzi na skargę Miasto G. wniosło o jej odrzucenie. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII z 25 czerwca 2024 r. wezwano skarżącego oraz Radę Miejską w G. do wskazania, czy wniesiona skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa oraz do nadesłania kopii ww. wezwania wraz z potwierdzeniem jego nadania bądź złożenia, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Miasto G. poinformowało pismem z 2 lipca 2024 r., że skarga na J. K. na powyższą uchwałę z 9 listopada 2001 r. nie została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei skarżący w piśmie z 9 lipca 2024 r. poinformował, że "aktualnie w aktach sprawy znajdują się liczne pisma, które są adresowane do organu. W pismach tych żądałem usunięcia naruszeń prawa wynikających z ograniczenia prawa własności nieruchomości gruntowej poprzez ograniczenie możliwości jej zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 5 P.p.s.a. stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Zaznaczyć należy, że zaskarżona uchwała została podjęta 9 listopada 2001 r. r., a więc w stanie prawnym, w którym wniesienie skargi na uchwałę wymagało uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. – zwanej dalej u.s.g. – w stanie prawnym na dzień podjęcia uchwały): "[k]ażdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Przepis ten został następnie znowelizowany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), na skutek czego otrzymał następujące brzmienie: "[k]ażdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego" (art. 2 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej). Odpowiednio do powyższej zmiany nowelizacji uległ również przepis art. 53 P.p.s.a. poprzez dodanie do niego m.in. § 2a w następującym brzmieniu: "[w] przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie" (art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej). Zgodnie z przepisami przejściowymi przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (a więc art. 101 us.g.) w nowym brzmieniu stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 17 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.). Powyższe oznacza, że art. 52 i art. 53 P.p.s.a., jak również przepisy u.s.g. w brzmieniu nadanym powyższą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu. Z tego też względu przyjąć należało, że wyraźną wolą ustawodawcy było, aby do zaskarżenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji stosować przepisy i rygory właściwie na dzień uchwalenia miejscowego planu. Prowadzi to do konkluzji o ograniczeniu możliwość skarżenia miejscowych planów przyjętych przed powyższą nowelizacją poprzez zachowanie terminów i warunku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Z powyższej regulacji wynika zatem, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy podjętej przed 1 czerwca 2017 r. jest skierowane do organu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie jest to czynność prawna, której celem jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa, bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro jest to czynność, która służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się odrębną, wcześniejszą uchwałą wydaną w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie uchwała wydana na skutek rozpoznania wniosku o usunięcie naruszenia prawa, ale uchwała, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1951/12). Instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest surogatem środka odwoławczego Z powyższych względów w przedmiotowej sprawie brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa uniemożliwia wniesienie skargi i w konsekwencji skutkuje jej odrzuceniem przez Sąd jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Instytucja wezwania ma bowiem na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku, gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi przesłanka do wniesienia skargi. Przedmiotowe wezwanie nie jest więc instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. W okolicznościach niniejszej sprawy, na wezwanie Sądu Miasto G. w piśmie z 2 lipca 2024 r. oświadczyło, że wniesienie w sprawie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący natomiast, chociaż oświadczył w piśmie z 9 lipca 2024 r., że wielokrotnie żądał usunięcia naruszenia prawa, to mimo wezwania nie przedstawił żadnego dokumentu dokonania takiego wezwania wraz z potwierdzeniem jego nadania bądź złożenia. Nie wykazał zatem, że do takiego wezwania doszło skutecznie, w sposób formalny tym bardziej, że wezwanie takie ma charakter jednorazowy, a jego dokonanie rozpoczynało bieg do wniesienia skargi. Mianowicie zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Ponieważ skarżący nie wykazał, że przed wniesieniem skargi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, czyniło to tak wniesioną skargę niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.