VII SA/Wa 1532/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. W. i S.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanego dalej K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623) zwanej dalej Prawem budowlanym po rozpatrzeniu odwołania K. i S. W. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].02.201 lr., znak: [...], nakazującej Państwu K. i S. W. rozbiórkę budynku gospodarczo - garażowego o wymiarach 5,60 m x 16,20 m, budowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, iż na w/w działce, przy granicy z działką nr ew. [...] i z działką nr ew. [...] oraz przy narożu działki nr ew. [...], realizowana jest budowa budynku gospodarczo - garażowego. W trakcie oględzin inwestor oświadczył, iż nie posiada pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu rozpoczęto we wrześniu 2008r. Inwestor oświadczył, iż budowa prowadzona jest na istniejących fundamentach, które zostały wykonane w 1993r., również bez pozwolenia na budowę. W dniu kontroli stwierdzono częściowe wykonanie murów z pustaka leszowego oraz ścianę działową z przewodem kominowym pojedynczym. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].10.2008r. PINB w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie spornego obiektu budowlanego i nałożył na K. i S. W. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, celem legalizacji zrealizowanej samowoli budowlanej. Powiatowy organ nadzoru budowlanego dokonał na działce nr ew. [...] kontroli w dniu 5 lutego 2009r., podczas której ustalił, iż inwestorzy dokonali częściowej rozbiórki spornego obiektu, jednak stwierdzono jednocześnie, że tylna ściana budynku, usytuowana wzdłuż granicy z działką nr ew. [...] pozostaje nadal nie rozebrana. W dniu 22 czerwca 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał ponownie oględzin na działce nr ew. [...], położonej w [...], gm. [...]. Stwierdzono, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie od czasu ostatnich czynności kontrolnych, przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego na w/w nieruchomości, poza dokonaniem likwidacji kotłowni w budynku gospodarczym. Ustalono, iż obecnie zrealizowany na w/w działce obiekt gospodarczy służy do przechowywania materiałów budowlanych, w jednym z pomieszczeń zamontowany jest bolier z grzałką elektryczną. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nakazał K. i S. W. rozbiórkę budynku gospodarczo - garażowego o wymiarach 5,60 m x 16,20 m, budowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] powinna zostać uchylona, gdyż organ I instancji w toku rozpatrywania przedmiotowej sprawy naruszył przepisy postępowania administracyjnego obligujące go do wnikliwego rozpatrzenia sprawy i zebrania w sposób wyczerpujący niezbędnego materiału dowodowego. Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy dopiero po upływie ponad dwóch lat od ostatnich ustaleń w sprawie wydał decyzję nakazującą K. i S. W. rozbiórkę budynku gospodarczo - garażowego o wymiarach 5,60 m x 16,20 m, budowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Zdaniem organu odwoławczego skoro przez tak znaczny upływ czasu organ nie wydawał decyzji załatwiającej przedmiotowa sprawę co do istoty, tym samym stwierdzić należy, iż organ I instancji dawał inwestorom szanse na legalizację popełnionej samowoli budowlanej. W sytuacji więc, kiedy inwestorzy podjęli działania, mające na celu uzyskanie niezbędnych do legalizacji dokumentów, PINB w [...] wydał rozstrzygnięcie załatwiające przedmiotową sprawę co do istoty, nie zbadawszy wnikliwie sprawy. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powiatowy powinien zatem uczynić niezbędne ustalenia w powyższym zakresie oraz wyznaczyć inwestorom ostateczny termin na przedłożenie wymaganych do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej dokumentów, o ile Wójt Gminy [...] wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powiatowy powinien zwrócić również uwagę na to jakie są obecne wymiary spornego obiektu budowlanego oraz dokonać jego odpowiedniej kwalifikacji. Strona skarżąca podnosi bowiem, iż "budynku gospodarczo - garażowego o wymiarach podanych przez PINB nigdy na naszej działce nr.ewid. [...] w [...] gm. [...] nie było i nie ma". Poza tym godzi się wskazać, iż z dokumentacji fotograficznych załączonych do akt sprawy nie wynika czy mur wybudowy jako część spornego obiektu wzdłuż działki nr ew. [...], nazywany również "ogrodzeniem" jest obecnie połączony z przedmiotowym budynkiem gospodarczo - garażowym (tj. czy stanowi jego ścianę), czy też nie. Gdybym bowiem okazało się, iż mur ten jest obecnie "wolnostojący" zasadnym byłoby w treści ewentualnego rozstrzygnięcia o rozbiórce sprecyzowanie, iż chodzi o rozbiórkę nie tylko istniejącego budynku, lecz także i pozostałości po jego pierwotnym kształcie w postaci muru (...) Z protokołu oględzin z dnia 22.06.2010r. wynika, iż inwestorzy realizują kolejny obiekt gospodarczy, tyle że na działce nr ew. [...] - z tego powodu podnieść należy, iż dla organu wyższej instancji nie jest wiadomym czy fotografie załączone do przedmiotowego protokołu przedstawiają obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, czy też drugi obiekt, o którym mowa w protokole z dnia 22.06.2010 r. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ odwoławczy wyjaśnia, iż fakt samowoli budowlanej w niniejszej sprawie jest bezsporny. Zgłoszenie złożone w dniu 01.10.2008r. w Starostwie Powiatowym w [...] nie jest skuteczne, z uwagi na to, iż zostało on dokonane z naruszeniem przepisów prawa (tj. w momencie kiedy roboty budowlane były już realizowane). K. i S. W. zaskarżyli decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosząc w skardze ,że mają wątpliwości co do rzetelności i praworządności przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269)zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].02.2011 r., nie naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. (Por. np. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 519/97, I SA 343/00). W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasatoryjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich tak ocenianych uprawnień a określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym Sąd musi wziąć pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Konieczność, zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego można, bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136, skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ten kierunek wykładni potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z 9 czerwca 1999 r., III RN 8/99 Sąd ten stwierdził, że w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 kpa. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Dlatego organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, zachodziły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nie można zgodzić się z takim stanowiskiem strony skarżącej że sprawa mogła być rozstrzygnięta już na etapie postępowania odwoławczego skoro istnieje rozbieżności w ocenie stanu inwestycji. Jeżeli jest tak jak twierdzi stron, że rozebrała "....częściowo wykonane mury budynku gospodarczo-garażowego na istniejących fundamentach od 1993 roku oraz ściankę działową z pojedynczym przewodem kominowym." to wymaga w sytuacji gdy organ I instancji wydał decyzję po upływie dwóch lat. Ponadto słusznie zauważył organ odwoławczy, że w aktach sprawy brak jest w ogóle informacji czy Gmina [...] posiada Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego i czy powiatowy organ nadzoru budowlanego badał możliwość legalizacji spornej inwestycji o w/w akt prawa miejscowego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powiatowy powinien zatem uczynić niezbędne ustalenia w powyższym zakresie oraz wyznaczyć inwestorom ostateczny termin na przedłożenie wymaganych do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej dokumentów, o ile Wójt Gminy [...] wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Poza tym organ odwoławczy słusznie zauważył, że z dokumentacji fotograficznych załączonych do akt sprawy nie wynika czy mur wybudowy jako część spornego obiektu wzdłuż działki nr ew. [...], nazywany również "ogrodzeniem" jest obecnie połączony z przedmiotowym budynkiem gospodarczo - garażowym (tj. czy stanowi jego ścianę), czy też nie. Biorąc zatem pod uwagę, że stan faktyczny i prawny sprawy nie jest jednoznaczny, postępowanie w pierwszej instancji prowadzone było w sposób istotnie naruszający zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz było dotknięte istotnymi uchybieniami w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego uznać zaskarżoną decyzję za prawidłową. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zbadania zgodności decyzji z obowiązującymi, w dniu wydania decyzji, przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi. Nie zebrał również materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego i prawnego sprawy co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a więc zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, należało decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.