VII SA/Wa 1540/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2009r., znak: [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].11.2009r., znak: [...] odmówił wznowienia na wniosek T. R. postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2007r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].06.2007r. znak: [...] odmawiającą T. R. wydania decyzji nakazującej rozbiórkę garażu o wym. 6,0 x 5,6 m usytuowanego na działce nr [...], w pasie drogowym ul. S. w Ł.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem miesięcznego terminu. Po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja [...] WINB z dnia [...].11.2009r., znak: [...] jest prawidłowa. Wskazał, że jak wynika z akt sprawy w dniu [...].10.2009r. do [...]WINB wpłynęło pismo T. R. opatrzone datą [...].10.2009r. (data nadania [...].10.2009r.) zawierające prośbę o ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego przez [...]WINB lub PINB w K., w sprawie garażu i wydanie decyzji o jego rozbiórce. Następnie w dniu [...].10.2009r. do organu wpłynęło kolejne pismo T. R. opatrzone również datą [...].10.2009r. (data nadania [...].10.2009r.) zawierające żądanie wznowienia postępowania w sprawie przedmiotowego garażu. W związku z tym, że podanie zawierało braki formalne, [...]WINB pismem z dnia [...].10.2009r. znak: [...] wezwał T. R. do ich usunięcia, poprzez wskazanie decyzji administracyjnej, której dotyczy wniosek, przyczyny wznowienia oraz daty powzięcia informacji o przesłance wznowienia. Organ wskazał, że T. R. w dniu [...].11.2009r. stawił się w siedzibie organu i wyjaśnił ustnie do protokołu, że wnosi o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...].08.2007r. znak: [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 Kpa. Skarżący oświadczył, że przyczynę wznowienia postępowania stanowi treść pisma Wójta Gminy Ł. z dnia [...].08.2009r. znak: [...], z którego wynika, że lokalizacja garażu koliduje z wjazdem na jego posesję. Wyjaśnił, że ww. pismo zostało mu doręczone gońcem w dniu [...].08.2009r. Organ przytoczył treść art. 148 § 1 Kpa., który wskazuje w sposób jednoznaczny, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznych. Organ zaznaczył, że skoro w niniejszej sprawie wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej przesłankę wznowienia postępowania w dniu [...].08.2009r. to miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upływał z dniem [...].09.2009r. (albowiem dzień [...].09.2009r. przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy). Zdaniem organu odwoławczego, słusznie organ I instancji stwierdził, że nawet traktując jako wniosek o wznowienie postępowania pierwsze pismo T. R. opatrzone datą [...].10.2009r. (nadane w dniu [...].10.2009r.) stwierdzić należy, że podanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż nie sposób przyjąć za datę złożenia wniosku o wznowienie postępowania daty doręczenia do PINB w K. przesyłki T. R. zawierającej kserokopię pisma Wójta Gminy Ł. z dnia [...].08.2009r. znak: [...] oraz kserokopię pisma T. R. z dnia [...].07.2009r. adresowanego do Wójta Gminy Ł.. Przesyłając bowiem do organu kopie ww. pism skarżący nie sformułował żadnego żądania. Organ odwoławczy podniósł, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu stanowi przeszkodę formalnoprawną do wznowienia postępowania i obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Prawidłowo zatem w ocenie organu odwoławczego [...]WINB stwierdził w decyzji z dnia [...].11.2009r. znak: [...], iż brak jest podstaw do wznowienia na wniosek T. R., postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu z dnia [...].08.2007r. znak: [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. R. wnosząc o wydanie decyzji wznawiającej postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki garażu usytuowanego w Ł. przy ul. S. kolidującego z wjazdem i wyjazdem z jego działki. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że po otrzymaniu pisma Wójta Gminy z dnia [...].08.2009 r. stwierdzającego, że garaż ewidentnie koliduje z wyjazdem z jego działki skontaktował się telefonicznie z kierownikiem PINB w K.. Oświadczył, że otrzymał informację żeby przesłać kserokopię tego pisma wraz z pismem z dnia [...].05.2009 r. do organu bez informacji o konieczności przesłania pisma przewodniego. Skarżący zaznaczył, że dopiero w dniu [...].10.2009 r. PINB poinformował go pismem, a nieco wcześniej telefonicznie, że sprawę należy skierować do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o wznowienie postępowania. Skarżący wniósł do Sądu o wznowienie postępowania administracyjnego uznając za datę doręczenie pisma Wójta do PINB za właściwą, gdyż ewidentnie został wprowadzony w błąd przez urzędników PINB. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r. oddalił skargę T. R.. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przytoczony przepis wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wskazany w art. 190 p.p.s.a. zwrot "związany wykładnią prawa" pozwala wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Mając to na uwadze, przychylić należało się w całości do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2009 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8 i 9 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w rezultacie obligowało Sąd do wyeliminowania obu tych decyzji z obrotu prawnego. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Należy w związku z tym przypomnieć, że odmowa wznowienia postępowania możliwa jest jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu (określonego w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2 lub art. 145b § 2 k.p.a.), a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2010 r., odmowa wznowienia następowała w drodze decyzji. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy i w związku z tym niezasadnie odmówiły wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku. Za naczelnym Sądem Administracyjnym należy wskazać, że z oświadczenia skarżącego wynika, iż o przyczynie wznowienia postępowania dowiedział się z pisma Wójta Gminy Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. (otrzymanego w dniu [...] sierpnia 2009 r.). Niezwłocznie, w dniu [...] sierpnia 2009 r., skierował kopię tego pisma do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Okoliczność, że organ ten nie był właściwy w sprawie nie może jednak skutkować uznaniem, że T. R. nie zachował terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Organ nie podjął żadnych czynności by wyjaśnić jaki był cel strony w przedłożeniu pisma, sygnowanego datą [...] sierpnia 2009 r. i dopiero z rozmowy telefonicznej, przeprowadzonej w dniu [...] października 2009 r., T. R. dowiedział się, że powinien złożyć wniosek o wznowienie postępowania do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., co też uczynił w dniu [...] października 2009 r. Zgodnie z zasadą odformalizowania postępowania administracyjnego, organ, który otrzymał skargę - a za takowe pismo należy uznać pismo strony - powinien przekazać ją niezwłocznie organowi właściwemu, informując o tym skarżącego, albo winien wskazać mu właściwy organu. Pierwszym pismem w sprawie było pismo sygnowane datą [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego pozostawił jednak to pismo bez odpowiedzi, podczas gdy zobowiązany był zbadać intencję strony wnoszącej pismo. Przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę podania rzeczywiście tytuł pisma nie ma decydującego znaczenia. Istotna jest natomiast ocena intencji strony, dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje zatem strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, (tak np. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 166/10, [w:] CBOSA). W istocie z takim właśnie pismem strony spotkał się Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, który jednak nie poczynił żadnych kroków, by przedmiot tegoż pisma wyjaśnić. Takie postępowanie organu narusza regułę określoną w art. 7 k.p.a., gdyż nie prowadzi to do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywateli i stoi w sprzeczności z zasadą praworządności. Przepis art. 7 k.p.a., wsparty .regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 k.p.a., stanowi bowiem podstawę do życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Organ administracji winien uwzględnić intencję strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. Zaakcentować też trzeba, że zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., nakłada na organy administracji państwowej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Zgodnie z art. 9 k.p.a. to na organie administracji spoczywał obowiązek ustalenia właściwego adresata pisma i poinformowania go o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na przebieg postępowania, tak by strona nie poniosła szkody z nieznajomości prawa. Dodatkowo należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny ubocznie podniósł, że regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu – tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1324/09, [w:] CBOSA W takim przypadku organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji zapadłe w sprawie decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem powyższych przepisów, a przede wszystkim art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a. Stwierdzone naruszenie przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby do uchybienia nie doszło, mogłoby zapaść odmienne rozstrzygnięcie. Z przytoczonych względów zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji winien uwzględnić poczynione wyżej uwagi i przede wszystkim ustalić jaki charakter miało złożenie przez Skarżącego pisma z [...] sierpnia 2010 r. Dopiero po wyjaśnieniu intencji pisma (rzeczywistej treści żądania), organ wyda w tym przedmiocie rozstrzygnięcie, które winno odpowiadać przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. | |