VII SA/Wa 1543/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na czynność Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] kwietnia 2010r., znak [...] w przedmiocie naboru na wyższe stanowisko w służbie cywilnej postanawia: skargę odrzucić. Sygnatura akt VII SA/Wa 1543/10 UZASADNIENIE Dnia [...] lipca 2010r. M. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - za pośrednictwem Szefa Służby Cywilnej skargę na "decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] kwietnia 2010r. znak [...]" zarzucając szereg nieprawidłowości, których dopuściła się Komisja Zespołu Konkursowego podczas postępowania konkursowego na Dyrektora Biura Organizacji i Kontroli [...] Urzędu Wojewódzkiego - wyższe stanowisko w Służbie Cywilnej. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Generalny [...] Urzędu Wojewódzkiego - na podstawie art. 54 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o służbie cywilnej (Dz.U. nr 227 poz. 1505 ze zm.) wydał dnia [...] lutego 2010r zarządzenie nr [...] zmienione zarządzeniem z dnia [...] marca 2010r. nr [...] w sprawie wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Biura Organizacji i Kontroli [...] Urzędu Wojewódzkiego. Pismem z dnia 25 marca 2010r, - w formie elektronicznej – M. S. - jedna z kandydatek na w/w stanowisko wskazała na szereg nieprawidłowości w w/w postępowaniu. W związku z tym wystąpieniem Szef Służby Cywilnej zaskarżonym pismem z dnia [...] kwietnia 2010r. udzielił skarżącej odpowiedzi ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów. W piśmie tym wskazał, że działając na mocy art. 56 ust. 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o służbie cywilnej został skierowany przez Szefa Służby Cywilnej przedstawiciel w celu obserwacji przebiegu procesu naboru na ww. stanowisko. Wyznaczony obserwator w trakcie prowadzonego naboru przekazał informację o dostrzeżonej nieprawidłowości, polegającej na naruszeniu zasady określonej w art. 56 ust 1 pkt 2 ustawy o służbie cywilnej. Wobec powyższego na podstawie art. 56 ust. 8 tej ustawy, nakazano dyrektorowi generalnemu [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. niezwłoczne usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości. Dyrektor generalny pismem z dnia 18 marca 2010 r. przekazał informację o zmianie składu osobowego zespołu przeprowadzającego nabór na powyższe stanowisko. Odnosząc się kolejno do prośby dotyczącej unieważnienia decyzji Zespołu o wyłonieniu kandydata na ww. stanowisko piszący poinformował, że przeprowadzona analiza przekazanej dokumentacji nie daje podstaw do takiego działania. Jak poinformował wspomniany obserwator, zespół w poprzednim składzie nie dokonał żadnych czynności prawnych, tym samym nie zaistniała potrzeba powtórzenia jakiegokolwiek etapu prowadzonego naboru. Ponadto, analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, że procedura prowadzenia powyższego naboru została określona w stosownym zarządzeniu dyrektora generalnego urzędu wraz z ustaleniem dokładnego regulaminu tego postępowania. Ponadto zgodnie z § 3 ust. 2 zarządzenia Dyrektora Generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Biura Organizacji i Kontroli w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K., weryfikacja zgłoszonych ofert pod względem spełniania przez kandydatów kryteriów formalnych określonych w ogłoszeniu o naborze, została przeprowadzona przez Oddział Kadr i Szkolenia Biura Organizacji i Kontroli tego urzędu. Następnie wyniki przeprowadzonej analizy, z uwzględnieniem kompletności złożonych ofert, zostały przekazane w dniu 18 marca 2010r. Przewodniczącemu Zespołu. Po zapoznaniu się z powyższymi wynikami, Przewodniczący Zespołu zatwierdził listę osób spełniających wymagania formalne określone w ogłoszeniu o naborze, która została następnie opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie tego urzędu. Co więcej, wyznaczony obserwator w przekazanym sprawozdaniu podkreślił, że ocena formalna złożonych ofert została dokonana w oparciu o jednolite wobec wszystkich kandydatów kryteria, a w toku naboru zachowano tryb otwarty i konkurencyjny. Odnosząc się do zarzutu jakoby przeprowadzenie przez komórkę kadrową danego urzędu analizy formalnej złożonych ofert było sprzeczne z art. 56 ust.1 pkt 2 ustawy o służbie cywilnej Szef stwierdził, że przepisy ustawy o służbie cywilnej regulują wybrane kwestie związane z prowadzeniem naborów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Tym samym zgodnie z art. 56 ust. 4 ww. ustawy, podczas wspominanych naborów ocenie podlega w szczególności doświadczenie zawodowe kandydata, wiedza niezbędna do wykonywania zadań na stanowisku oraz kompetencje kierownicze. Natomiast art. 56 ust. 5 tej ustawy umożliwia zlecenie przez zespół, oceny wiedzy i kompetencji kierowniczych osobie niebędącej członkiem zespołu nie mniej jednak posiadającej odpowiednie kwalifikacje do dokonania ww. oceny. Przepisy nie wskazują na wyłączne uprawnienia członków zespołu do przeprowadzenia analizy formalnej złożonych przez kandydatów ofert. Odnosząc się z kolei do zarzutu jakoby wspomniana weryfikacja formalna ofert wynikała z bezwzględnego wykonywania przez pracowników komórki kadrowej obowiązków określonych w art. 77 ust. 2 i 3 ustawy o służbie cywilnej to nie znalazł on potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji. Wątpliwości w zakresie rzekomego braku obiektywizmu i nierównego traktowania kandydatów podczas przeprowadzonej analizy formalnej ofert, nie znalazły również potwierdzenia w przekazanych przez dyrektora generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. wyjaśnieniach. Jak poinformował ww. dyrektor generalny, Odział Kadr i Szkolenia w strukturze [...] Urzędu Wojewódzkiego merytorycznie podlega dyrektorowi generalnemu tego urzędu. Szczegółowe wytyczne w zakresie wykonywania powierzonych obowiązków przez członka korpusu służby cywilnej zostały doprecyzowane w zarządzeniu Nr 114 Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 października 2002 r. w sprawie ustanowienia Kodeksu Etyki Służby Cywilnej (M.P. Nr 46, poz. 683). Jednocześnie uwzględniając zarzuty jakoby postanowienia końcowe regulaminu wspominanego naboru w zakresie akceptowania przez dyrektora generalnego urzędu kandydata wyłonionego przez członków zespołu był niezgodny z przepisami art. 54 ust. 1 i 59 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej skarżącej wyjaśniono, że zgodnie z art. 57 pkt 2 ww. ustawy, w toku naboru zespół wyłaniania nie więcej niż 2 najlepszych kandydatów, których przedstawia odpowiednio dyrektorowi generalnemu urzędu. Jednocześnie dyrektor generalny urzędu, jako osoba odpowiedzialna m.in. za dokonywanie czynności wynikających z nawiązania i trwania stosunku pracy z członkami korpusu (art. 25 ust. 4 pkt 2 lit. b) ustawy o służbie cywilnej), na podstawie art. 59 ust. 2 tej ustawy niezwłocznie przenosi na stanowisko wymienione w art. 52 pkt. 2 członka korpusu służby cywilnej zatrudnionego w tym urzędzie albo, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 7, zawiera umowę o pracę na czas nieokreślony z osobą niebędącą członkiem korpusu służby cywilnej, wybraną spośród osób wyłonionych w drodze naboru na to stanowisko. Odrębną kwestię stanowi natomiast fakt niestawienia się przez Skarżącą do jednego z etapów wspomnianego naboru tj. rozmowy kwalifikacyjnej. Analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, że skarżąca złożyła w dniu 19 marca 2010r. do dyrektora generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. wniosek o usunięcie nieprawidłowości związanych z naborem na wspomniane stanowisko, w uzasadnieniu którego zamieszczona jest informacja, o dopuszczeniu skarżącej do dalszego postępowania prowadzonego naboru wraz ze wskazaniem miejsca i terminu planowanego kolejnego etapu tego naboru. Co więcej, pismem z dnia 18 marca 2010r. (nr: [...]), dyrektor generalny tego urzędu, poinformował skarżącą o zmianie składu Zespołu, jak również o zamieszczeniu w BIP Urzędu decyzji tego Zespołu co do wyłonienia kandydatów spełniających wymagania formalne. Jednocześnie została przekazana informacja, że z poszczególnymi rozwiązaniami organizacyjnymi kandydaci będą poinformowani w dniu rozmowy kwalifikacyjnej tj. podczas kolejnego etapu naboru do którego skarżąca została zakwalifikowana. Szef Służby Cywilnej nie znalazł również podstaw do polecenia rzecznikowi dyscyplinarnemu do spraw osób zajmujących stanowiska dyrektorów generalnych urzędów wszczęcia postępowania wyjaśniającego wobec dyrektora generalnego wskazanego urzędu. Dnia 12 maja 2010r. M. S. skierowała do Szefa Służby Cywilnej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dnia 9 lipca 2010r. skarżącej udzielono odpowiedzi na powyższe wezwanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wniosku Szef Służby Cywilnej wskazał, że skarżąca złożyła skargę na pismo stanowiące odpowiedź na złożone drogą elektroniczną pismo skarżącej z dnia 25.03.2010r., które to pismo wprost wskazuje, że zostało złożone na podstawie art. 241 i 242 kpa a zatem w trybie wnioskowym. Biorąc pod uwagę zakres kognicji wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz fakt, że zakres ten nie obejmuje spraw załatwianych w trybie działu VII kpa skarga winna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu aczkolwiek nie tylko z innych przyczyn wskazanych przez organ. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.dalej: P.p.s.a.). Z treści art. 3 § 2 tej ustawy wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4 inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 7. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4a. Katalog ten ma charakter zamknięty a w związku z tym w sprawach innych niż należących do zakresu działalności administracji publicznej możliwa jest kontrola sądowo - administracyjna jedynie w sytuacji gdy ustawa szczególna wskazuje na właściwość sądów do rozpoznania sprawy (tak §3 art. 3 P.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie M. S. wniosła skargę na pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] kwietnia 2010r. W ocenie Sądu pismo to nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 §2 P.p.s.a. Wbrew sugestii skarżącej, która stwierdziła, że wniosła "skargę na decyzję Szefa Służby Cywilnej" nie można uznać, że pismo to jest decyzją lub postanowieniem w rozumieniu przepisów pkt. 1-3 omawianego przepisu. Bez znaczenia pozostaje, że w orzecznictwie sądowo -administracyjnym jak i doktrynie prawa administracyjnego reprezentowany jest obecnie jednolity pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107§1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 20.07.1981r., OSPiKA 12982, nr 9-10, poz. 169). Analiza treści tego pisma wskazuje, że pismo to mimo, że skierowane jest do określonego adresata to nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W piśmie tym organ ustosunkował się jedynie do zarzutów skarżącej dotyczących przebiegu postępowania konkursowego na wyższe stanowisko w służbie cywilnej.' Sąd rozważył również czy pismo to nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu pkt. 4 art. 3 §2 P.p.s.a. i rozważania te doprowadziły do wniosku, że pismo to nie zawiera takich cech, które pozwoliłyby na taką ocenę. I tak należy zauważyć, że z brzmienia przepisu art. § 3 pkt. 4 P.p.s.a. wynika, że kontroli sądowo administracyjnej podlega nie każda czynność a jedynie "czynność z zakresu administracji publicznej", a zatem czynność taka musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Pismo będące przedmiotem skargi takich cech nie posiada albowiem nie dotyczy uprawnień ani obowiązków M. S.. Powyższy pogląd nie jest sprzeczny ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tym m.in. w wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 2004r. OSK 460/04, w którym wskazuje się, iż postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej a stanowisko szefa służby cywilnej w przedmiocie przebiegu postępowania konkursowego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa i podlegających zaskarżeniu do NSA. Po pierwsze - należy podkreślić, że stanowisko prezentowane w tym rozstrzygnięciu (jak i innych m.in. w uchwale NSA z dnia 10 lipca 2006. I OPS 7/05) zostało zaprezentowane pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o służbie cywilnej z dnia 18 grudnia 1998r. (Dz.U. nr 49 poz. 483 z 1999r. ze zm.), która w sposób odmienny regulowała postępowanie w sprawie obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Nowa ustawa - z 21 listopada 2008r. nie zawiera m.in. rozstrzygnięć o uprawnieniach wskazanych w art. 45 ustawy z dnia 18.12.1998r. Po drugie - nawet jeśli analiza przepisów poprzedniej ustawy jak i obecnie obowiązującej doprowadzi do wniosku, że stanowisko to nie utraciło na aktualności to należy ze wszech miar podkreślić, że przedmiotem rozpoznania Sądu w sprawie zakończonej wydaniem w/w orzeczenia była skarga na ustalenie wyników konkursu tj. pismo informacyjne Szefa Służby Cywilnej w tym zakresie. Przedmiotem natomiast rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie nie jest pismo, (uchwała, zarządzenie czy inny akt), który wskazywaliby na wyniki konkursu a przez to akt, który dotyczył praw lub obowiązków skarżącej lecz pismo odnoszące się do zarzutów skarżącej w przedmiocie przebiegu tego konkursu. Tymczasem - jak wynika z treści art. 58 ustawy z dnia 21.11.2008r. o służbie cywilnej - z przeprowadzonego naboru na wyższe stanowisko w służbie cywilnej sporządza się protokół zawierający informacje wymienione w ust. 1 pkt. 1-6 tego przepisu w tym m.in. uzasadnienie dokonanego wyboru oraz powody wyłonienia kandydata. Informacje o wyniku naboru upowszechnia się w sposób wskazany w art. 31 tej ustawy. A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy to tego rodzaju "akty" mogą dotyczyć uprawnień i obowiązków skarżącej. Nie można odmówić także słuszności twierdzeniu organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, że zaskarżone przez M. S. pismo z dnia [...] kwietnia 2010r, stanowi odpowiedź na "skargę powszechną" w rozumieniu działu VII kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 227 przedmiotem skargi może być w szczególności nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników. Pismo skarżącej z dnia 19 marca 2010r. wskazuje, iż domaga się ona usunięcia nieprawidłowości "powstałych dotychczas" w przebiegu procesu naboru na wyższe stanowisko służby cywilnej i kontynuowanie naboru w sposób zgodny z przepisami prawa. Należy raz jeszcze podkreślić, że obecnie obowiązująca ustawa nie przewiduje możliwości wnoszenia uwag do przebiegu procesu w odrębnym trybie. A zatem wniesienie takiej uwagi podczas trwania konkursu należy zakwalifikować jako złożenie wniosku, który ma na celu ulepszenie organizacji i wzmocnienia praworządności w rozumieniu art. 241 kpa lub skargi, o której mowa w art. 227 kpa. Natomiast odpowiedź na taki wniosek (skargę) nie należy do kognicji sądów administracyjnych. W tym zakresie należało w pełni podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadmionistracyjnym, m.in. w postanowieniu NSA z dnia 25.02.2009r. II OSK 241/09, w którym NSA stwierdził, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych jakimi są skargi zawarte w dziale VIII k.p.a., a więc skargi związane z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Reasumując skoro zaskarżone pismo nie jest żadnym z aktów administracyjnych objętych kognicją sądów administracyjnych skargę należało odrzucić. Z tych wszystkich względów - na podstawie art. 58 §1 pkt. 1 P.p.s.a - Sąd orzekł jak w sentencji.