VII SA/Wa 1543/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 3900 (trzy tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Sygnatura akt VII SA/Wa 1543/12 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 wymierzające inwestorowi - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. karę za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego, wielorodzinnego (z wyłączeniem usług) "[...]" (sekcja 1, 2, 3, 4, 5, 6) wybudowanego na nieruchomości nr ewid. [...] z obrębu [...], przy Al. S. w W. w wysokości 50.000,00 zł, z jednoczesnym wskazaniem, że naliczoną karę zgodnie z art. 59g ust. 2 ustawy - Prawo budowlane — należy wpłacić na konto [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego postanowienia: W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Jak wynika z akt sprawy, w sprawie dotyczącej inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], przy Al. S. w W. przeprowadzono postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego, które zostało zakończone decyzją PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. podjętą w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W decyzji tej wskazano, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W dniu [...] grudnia 2008 r. do PINB [...] wpłynął wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ powiatowy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu a [...]WINB decyzją z dnia [...] .08.2009 r., utrzymał tę decyzję w mocy. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1876/09, oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję [...]WINB nr [...]. NSA wyrokiem z dnia 16 czerwca 20 11 r., sygn. akt: II OSK 885/10, uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.01.2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W następstwie powyższego WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7.10.2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1601/11, uchylił decyzję [...]WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB [...]. W związku z pismem W. M. przedstawiciel PINB [...] przeprowadził w dniu [...] lutego 2012 r. oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego, w których uczestniczył przedstawiciel Spółdzielni "[...]" oraz kierownik budowy. W sporządzonym na tę okoliczność protokole ujęto, że: "w dniu oględzin użytkowany jest jeden z dwóch lokali usługowych na parterze oraz większość lokali mieszkalnych". W wyniku czynności kontrolnych dokonanych z urzędu w dniu [...] lutego 2012 r., z czego zostały sporządzone protokoły nr [...] i nr [...] stwierdzono, że lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się w budynku przy Al. S. w W. jest zamieszkały od 2-3 lat, zaś lokal mieszkalny nr [...] — od około 1 roku. W tym stanie rzeczy organ powiatowy podjął w dniu [...].03.2012 r. postanowienie, o którym jest mowa na wstępie. Powyższe postanowienie zaskarżyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W., podnosząc, iż organ powiatowy nie doręczył inwestorowi kopii ww. protokołów, uniemożliwiając mu tym samym zajęcie stanowiska i udzielenie stosownych wyjaśnień. Ponadto w zażaleniu wskazano, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę oświadczenia wniesionego do protokołu z czynności kontrolnych przez przedstawicieli inwestora, którzy w nich uczestniczyli. Rozpatrując całość akt sprawy, organ odwoławczy zacytował treść art. 55 ustawy - Prawo budowlane i wskazał, że przez pojęcie "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. W świetle protokołu oględzin PINB [...] nr [...] oraz protokołów kontroli PINB [...] nr [...] i nr [...] nie ulega wątpliwości, że w niniejszy przypadku mamy do czynienia z samowolnym przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego znajdującego się przy Al. S. w W., m.in. lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...]. Pierwszy z nich jest zamieszkały od 2-3 lat, a drugi — od ok. 1 roku. Samowolne przystąpienie do użytkowania jednego z dwóch lokali usługowych na parterze budynku oraz większości lokali mieszkalnych zostało stwierdzone w trakcie oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu [...].02.2012 r., o których [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. została zawiadomiona. Oględziny te odbyły się przy udziale przedstawicieli inwestora. Cytując treść art. 57 ust. 7 oraz 59f ustawy - Prawo budowlane określający sposób naliczania wysokości kary organ wskazał, że budynek mieszkalny, wielorodzinny należy zaliczyć do kategorii obiektu XIII i odpowiada mu współczynnik wielkości obiektu budowlanego 2,5 przewidziany dla kubatury > 10.000 m3 [kubatura przedmiotowego obiektu wynosi 82.902,62 m3], W świetle powyższego organ powiatowy prawidłowo określił wysokość kary poprzez wyliczenie iloczynu stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego, zwiększając go dziesięciokrotnie, co w rezultacie dało: 500,00 zł (s) x 4,0 (k) x 2,5 (w) x 10 50.000,00 zł. Odnosząc się do kwestii podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy ocenił, że zostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Przedstawiciele inwestora brali udział w oględzinach, jakie odbyły się w dniu [...].02.2012 r. Strona skarżąca miała też możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, o czym świadczy chociażby fakt, że przedstawiciel inwestora złożył w dniu [...].02.2012 r. wyjaśnienia do protokołu w siedzibie PINB [...]. Należy przy tym zauważyć, że protokoły nr [...] i nr [...] zostały sporządzone na okoliczność przeprowadzenia czynności kontrolnych z urzędu. Nie miały one charakteru czynności dowodowych w rozumieniu art. 79 k.p.a. W myśl z art. 81 ust. 4 ustawy - prawo budowlane organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych, zaś protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. zarzucając mu naruszenie rażące naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 7, 8, 10 § 1, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 2 k.p.a. i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie zostały w niej wyjaśnione dostatecznie okoliczności o znaczeniu zasadniczym dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Jednocześnie naruszone zostały uprawnienia skarżącej Spółdzielni do czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Naruszenie to w sposób znaczący wpłynęło na wynik sprawy. Przyczyniło się bowiem do niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, jako że skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do wątpliwych ustaleń organu pierwszej instancji. Uzasadniając to stanowisko Spółdzielnia podała, że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji swoje przekonanie o samowolnym (bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) przystąpieniu przez Spółdzielnię do użytkowania budynku powzięły jedynie na podstawie czynności oględzin z dni [...] lutego 2012 r. i [...] lutego 2012 r., których wyniki zostały udokumentowane protokołami. Nie dostrzegły jednak sprzeczności oraz wątpliwości dokumentów jak również ich zestawienia z innym materiałem sprawy. Protokół oględzin z dnia [...] lutego 2012 r. wskazuje, iż w dniu oględzin " (-) użytkowany jest jeden z dwóch lokali usługowych na parterze oraz większość lokali mieszkalnych." Z powołanego wyżej dokumentu wynika zatem, iż w przedmiotowym budynku użytkowane już są zarówno lokale mieszkalne, jak i jeden niemieszkalny. A zatem z lokali tych korzystano już w dacie oględzin zgodnie z ich przeznaczeniem. Skarżąca zwróciła jednak uwagę, że w protokole tym nie wskazano, jakie konkretnie lokale są użytkowane Nie wskazano także, na czym miałoby polegać to użytkowanie i kto te lokale użytkuje (Spółdzielnia, spółdzielcy). Okoliczności powyższe mają znaczenie o tyle, iż obecny w trakcie czynności oględzin przedstawiciel skarżącej — tj. G. F. oświadczył, iż opisywane lokale zostały przekazane właścicielom wyłącznie do prowadzenia robót wykończeniowych a Spółdzielnia nie wydała zgody na użytkowanie tych lokali. Spółdzielnia wskazała także na nieprawidłowości przy przeprowadzaniu czynności kontrolnych dnia [...] lutego 2012 r. Podkreśliła także, że nie brała udziału w tych czynnościach ani też nie została o ich powiadomiona co skutkuje wydaniem postanowienia z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Kontrolowanym w niniejszej sprawie postanowieniem organ administracji wymierzył inwestorowi - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. karę za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku. Jako podstawę materialno prawną tego rozstrzygnięcia wskazał art. 57 ust. 7 i 59f ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią pierwszego z ww. przepisów w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Analiza tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że warunkiem wymierzenia ww. kary jest ustalenie - ponad wszelką wątpliwość, że podmiot, na którym spoczywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przystąpił do użytkowania obiektu bez uprzedniego uzyskania takiego pozwolenia. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. na skarżącą Spółdzielnię nałożono taki obowiązek. Natomiast, wbrew twierdzeniom organu, nie można uznać, że postępowanie administracyjne, które miało na celu wykazanie że Spółdzielnia przystąpiła w sposób samowolny do użytkowania obiektu zostało przeprowadzone w zgodzie z ww. zasadami postępowania to jest przede wszystkim z zasadą prawdy obiektywnej i wynikającym z niej obowiązkiem należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Rację ma skarżący, że organ twierdzenia, że Spółdzielnia przystąpiła do użytkowania oparł na 3 dowodach znajdujących się w aktach sprawy to jest oględzin dokonanych w dniu [...] lutego 2012 r. oraz oględzin 2 lokali: nr [...] i [...]dokonanych w dniu [...] lutego 2012 r. Z czynności tych sporządzone zostały protokoły. Z pierwszego z ww. protokołów wynika, że w dniu oględzin użytkowany był jeden z dwu lokali użytkowych oraz większość lokali mieszkalnych. Jednocześnie obecny podczas kontroli przedstawiciel inwestora oświadczył, że lokale zostały przekazane właścicielom do prowadzenia robót wykończeniowych wewnętrznych, Spółdzielnia nie zezwoliła na użytkowanie lokali. Z treści tego protokołu nie wynika natomiast jednoznacznie, w oparciu o jakie dowody przeprowadzający kontrolę ustalił fakt użytkowania większości lokali mieszalnych. Powyższe twierdzenie nie znajduje oparcia w znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym w tym m.in. materiale zdjęciowym. Zdjęcia przedmiotowego obiektu z zewnątrz (stanowiące załącznik do protokołu jak wyżej) nie uzasadniają twierdzenia, że lokale mieszkalne zostały zasiedlone i są użytkowane. Należy także zauważyć, że nie może stanowić dowodu prawidłowości powyższego ustalenia organu wynik kontroli, która miała miejsce w dniu [...] lutego 2012 r. Wprawdzie z jej protokołu miałoby wynikać, że 2 kontrolowane lokale są użytkowane od odpowiednio: 1 i 2 - 3 lat, jednakże protokół ten nie może stanowić dowodu na spełnienie omawianej przesłanki (przystąpienia na użytkowania). Jak trafnie zauważyła skarżąca (a okoliczność tę podnosiła już w zażaleniu) przeprowadzenie tego dowodu zostało dokonane z oczywistym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. oraz 79 § 1 i 2 k.p.a . Zgodnie z treścią ostatniego z tych przepisów strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że oględziny dokonane w dniu [...] lutego 2008 r. zostały przeprowadzone bez udziału przedstawiciela Spółdzielni, a co więcej strona nie została powiadomiona przez organ o zamiarze przeprowadzenia tego dowodu. Należy w tym miejscu pokreślić, że ustawodawca umożliwił przeprowadzenie dowodu bez uprzedniego zawiadomienia stron o powyższym jedynie w sytuacji wskazanej w § 2 art. 10 k.p.a. (gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W niniejszej sprawie nie wystąpiła tego rodzaju sytuacja. Natomiast, wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie uprania organu do przeprowadzania kontroli (oględzin) ad hoc, stanowi on jedynie podstawę do tego ażeby pracownik organu (inspektor nadzoru budowlanego) mógł przeprowadzić taką czynność. W konsekwencji zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 10 § 1 i 79 § 1 i 2 k.p.a. a naruszenie to z pewnością mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje, że w czasie przeprowadzenia oględzin zostały złożone oświadczenia przez użytkowników lokali nr [...] i [...]. Niezawiadomienie Spółdzielni o kontroli i nieobecność jej przedstawiciela podczas tej czynności skutkowało nieodniesieniem się strony do powyższych twierdzeń, ale także brakiem możliwości zadawania pytań i złożenia stosownych oświadczeń. Powyższe okoliczności uzasadniają ocenę, że ww. postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Natomiast pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy czy i jaki tytuł prawny przysługuje osobom, które składały oświadczenia do protokołów z czynności przeprowadzonych dnia [...].02.2012 r. co do użytkowania lokali nr [...] i [...]. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a.za dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem a co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy. A zatem bez znaczenia pozostaje czy i jaki tytuł prawny przysługiwał do lokalu A. K. i H. O. Wobec przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej zasad postępowania Sąd wyeliminował je z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie zażalenie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności obowiązkiem organu będzie powtórzenie czynności kontrolnych i przeprowadzenie ich w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. W zależności od wyników tych oględzin organ ustali czy lokale mieszkalne były użytkowane przed uzyskaniem pozwolenia na powyższe. Z tych wszystkich względów - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 -t.j.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.