VII SA/Wa 1554/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Mi. M. i Z. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę 1 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r., znak [...], Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] marca 2019 r. 2017 r. Z. M. i M. M., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], odmawiającej umorzenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000,00 zł, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję, organ wyjaśnił, że PINB ww. postanowieniem ustalił M. M. i Z. M. opłatę legalizacyjną w kwocie 25 000,00 zł, z tytułu wybudowania budynku gospodarczego w [...], na działce nr [...], gm. W. (1), bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] lipca 2018 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego we W. (2) wpłynął wniosek M. M. i Z. M. o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjne, z uwagi na to, że ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej jest za wysoka na ich możliwości finansowe. Strony wskazały także, że nieudzielenie ulgi spowoduje, że będą zmuszeni do rozebrania powstałego budynku, mimo, że jest on niezbędny do prowadzenia działalności rolniczej. Wojewoda [...] uznał, że w sprawie nie występuje ani ważny interes podatnika, ani interes publiczny, dający postawę do pozytywnego dla stron rozstrzygnięcia i decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej. Od tej decyzji skarżący odwołali się do Ministra Finansów. Organ opisał treść odwołania i stwierdził, że opłata legalizacyjna służy zalegalizowaniu samowoli budowlanej. Istotą tej legalizacji jest możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującym prawem bez konieczności orzekania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nie jest karą administracyjną, ale służy do przywrócenia porządku prawnego wynikającego z prawa budowlanego, czyli jest koniecznym środkiem do zalegalizowania budowy. Zgodnie z art. 49c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332) do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201). Na wstępie należało zauważyć, że to postępowanie, wszczęte na wniosek stron o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, która jest niepodatkową należnością budżetową, do której stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, jest odrębnym postępowaniem od prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego legalizacji tzw. samowoli budowlanej. Zasady i tryb ustalania oraz wysokość opłaty legalizacyjnej określone są w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i to ta ustawa stanowi podstawę działania wskazanych organów nadzoru budowlanego. Ostatecznie ustalona opłata legalizacyjna nie podlega weryfikacji ani przez Wojewodę [...] ani przez Ministra Finansów. Z tego względu, okoliczności, w jakich doszło do wybudowania budynku gospodarczego bez uzyskania pozwolenia na budowę, pozostają, generalnie, poza zakresem rozważań organów orzekających o uldze w spłacie. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa, dotyczące umorzenia opłaty legalizacyjnej, nie ma na celu badania prawidłowości i okoliczności wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalającego opłatę legalizacyjną. Na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej stanowi wyjątek od zasady ponoszenia należności w pierwotnie ustalonej kwocie i terminie. Ta forma wsparcia inwestora jest incydentalnym wyrazem pomocy państwa w ponoszeniu ciężarów i świadczeń publicznych. Wydanie decyzji w przedmiocie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej poprzedzone być musi w każdym przypadku obowiązkiem ustalenia sytuacji życiowej, majątkowej, finansowej, zdrowotnej inwestora w kontekście ustawowych przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Co więcej, decyzja indywidualna ma charakter uznaniowy, a więc pozostaje w zakresie dyskrecjonalnej władzy organu administracji publicznej (organ może udzielić ulgi, ale nie ma obowiązku jej udzielenia). W związku z tym, organ jest obowiązany ustalić w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie określonej ulgi w spłacie zobowiązania. Organ jest zatem zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji do rozważenia istnienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w kontekście wniosku Strony. Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie, w tym sytuacja finansowa i materialna M. M. i Z. M. został ustalony przez organy obu instancji na podstawie dowodów i oświadczeń przedstawionych przez strony oraz pozyskanych przez organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżący prowadzą wspólne gospodarstwo domowe wraz z [...]-letnim synem T, M.. Posiadają majątek w postaci domu mieszkalnego o powierzchni 150 m2, na działce o powierzchni 0,2932 ha, położonej w miejscowości [...] w Gminie W. (1); spichlerza o powierzchni 96 m2, garażu o powierzchni 53 m2 oraz dwóch budynków gospodarczych o powierzchni 52 m2 i 26 m2 wchodzących w skład gospodarstwa położonego w [...]; spichlerza o powierzchni 226 m2, położonego w miejscowości [...] w Gminie P., który zgodnie z oświadczeniem stron, nie nadaje się do wykorzystywania w prowadzonej działalności rolniczej, ze względu na zły stan techniczny oraz dużą odległość od gospodarstwa w P. (1); gruntów położonych w miejscowości P. (1), tj. gruntów ornych -41,11 ha oraz trwałych użytków zielonych - 0,30 ha; domu o powierzchni 133 m2 wraz z budynkami gospodarczymi o powierzchni 33,50 m2, na działce o powierzchni 402 m2, położonej przy ul. [...] W. (2), których współwłaścicielem jest Pani M. M. z 60% udziałem we wskazanych nieruchomościach; gruntów ornych o powierzchni 0,6935 ha, na działce położonej na [...] we W. (2), których współwłaścicielem jest M. M. z 33,30% udziałem we wskazanej nieruchomości; samochodu osobowego VW Passat z 2002 r.5 o wartości 10 500,00 zł, którego współwłaścicielką jest M. M.; udziałów w Z. Sp. z o.o.: Z. M. w liczbie 316 o łącznej wartości 158 000,00 zł i M. M. - w liczbie 304 o łącznej wartości 152 000,00 zł. (zgodnie z KRS - Wnioskodawcy są jedynymi wspólnikami przedmiotowej Spółki) Posiadają też maszyny rolnicze o łącznej wartości 10 500,00 zł, do których należą sadzarka do warzyw i truskawek, pług, glebogryzarka, brony, przyczepka dwuosiowa, urządzenia do nawadniania i środki pieniężne 6 628,00 zł na rachunku gospodarstwa oraz gotówkę 3 670,00 zł - stan na dzień złożenia Oświadczeń o sytuacji materialnej, tj. [...] lipca 2018 r. Dochody gospodarstwa domowego zobowiązanych w 2017 r. kształtowały się następująco: - 25 612,00 zł - dywidendy za 2016 r., wypłacone Z. M. przez Z. Sp. z o.o., proporcjonalnie do posiadanych udziałów (316 o łącznej wartości 158 000,00 zł), udokumentowane Protokołem Zwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki z dnia [...] czerwca 2017 r.; - 24 608,00 zł - dywidendy za 2016 r., wypłacone M. M. przez Z. Sp. z o.o., proporcjonalnie do posiadanych udziałów, (304 o łącznej wartości 152 000,00 zł), udokumentowane jak powyżej; - 114 393,03 zł - przeciętny dochód osiągnięty z 44,39 ha przeliczeniowych, zadeklarowanych przez strony w złożonych oświadczeniach o sytuacji majątkowej - rolnicy, przemnożony przez przeciętny dochód z pracy 2 577,00 zł. Łączny dochód w 2017 r. - w gospodarstwie domowym skarżących - wyniósł 164 613,03 zł, co daje miesięczną kwotę 13 717,75 zł. Natomiast dochody osiągnięte przez zobowiązanych w 2018 r., wynikające z oświadczeń o sytuacji materialnej, tj. [...] lipca 2018 r., wyniosły: - 25 105,01 zł - dywidendy za 2017 r., wypłacone Z. M. przez Z. Sp. z o.o.; - 24 120,55 zł - dywidendy za 2017 r., wypłacone M. M. przez Z. Sp. z o.o.; - 81 146,48 zł - wyliczony z przeciętnego dochodu osiągniętego z 44,39 ha przeliczeniowych, przemnożonych przez przeciętny dochód z 3 399,00 zł. Kwota ta uwzględnia straty w uprawach, powstałe w wyniku suszy, oszacowane przez Komisję ds. oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powołaną przez Wojewodę [...] (przeciętny dochód 150 881,61 zł pomniejszony o straty w wysokości 69 735,13 zł). Jak zatem ustalił organ I instancji (co również przyjął za podstawę ustaleń faktycznych organ odwoławczy), łączny dochód w 2018 r. - w gospodarstwie domowym wnioskodawców wyniósł 130 372,04 zł, co daje miesięcznie kwotę 10 864,34 zł. W związku ze stratami, skarżący [...] października 2018 r. złożyły do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o udzielenie producentowi rolnemu pomocy finansowej z tytułu wystąpienia suszy, łub powodzi w 2018 r. - pomoc publiczna. Środki otrzymane w ramach przedmiotowej pomocy, powinny zostać wliczone do dochodu wnioskodawców, niemniej jednak strony nie potwierdziły faktu otrzymania mniejszej pomocy oraz jej wysokości. Syn zobowiązanych, T. M. pracuje w gospodarstwie rodziców, niemniej jednak zgodnie z oświadczeniami o sytuacji materialnej, złożonymi przez strony, nie osiąga żadnych dochodów. Nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, a tym samym nie pobiera zasiłku dla osób bezrobotnych. Na miesięczne wydatki wykazane przez wnioskodawców składają się: ubezpieczenia majątkowe - około 139,50 zł (rocznie 1 674,20 zł), opłata za energię - około 256,72 zł (wyliczona na podstawie średniej z 5 miesięcy udokumentowanych przez stronę za październik 2018 r. - luty 2019 r.), koszty opału - około 375,00 zł (oszacowane na podstawie oświadczenia stron), opłata za usługi telekomunikacyjne - około 159,99 zł (wyliczone na podstawie faktury T.e za usługi telekomunikacyjne za sierpień 2018 r. - 60,00 zł oraz potwierdzenia wpłaty za fakturę O. - 99,99 zł), opłata za leki - 250,00 zł, zakup odzieży - 416,67 zł, zakup środków higieny - 208,33 zł, koszty wyżywienia - 3 333,33 zł. Łączne miesięczne wydatki w ramach prowadzonego gospodarstwa domowego - zgodnie z oświadczeniem stron oraz na podstawie przedłożonych dokumentów - wynoszą 5 139,54 zł. Z uwagi na fakt, że do wyliczenia wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego uwzględnia się obciążenia finansowe z tytułu prowadzonej działalności rolniczej, do ustalenia wysokości wydatków ponoszonych przez stronę organy administracji nie wzięły pod uwagę wydatków na ubezpieczenia obowiązkowe rolników oraz składek KRUS. Ich koszt został uwzględniony w kwocie dochodu z 1 ha przeliczeniowego. Analogicznie organy postąpiły przy obliczaniu wysokości dochodu i nie brały pod uwagę kwot dotacji otrzymywanych przez wnioskodawców. Łączna kwota pozostająca do dyspozycji wnioskodawców i zamieszkującego wraz z nimi syna, po odliczeniu z uzyskiwanych dochodów comiesięcznych wydatków związanych z prowadzonym gospodarstwem domowym, oszacowanych przez stronę, wynosi około 5 724,80 zł., Z oświadczeń stron wynikało również, że prowadzona przez nich działalność rolnicza była wielokrotnie dotknięta klęskami. Straty w uprawach spowodowane są ciągłymi podtopieniami, z uwagi na położenie przy wale przeciwpowodziowym wzdłuż O. W 2015 r. uprawy dotknięte były suszą, a w 2016 r. wystąpiło gradobicie i ulewne deszcze. Następnie, na początku 2018 r. wystąpiły wymarznięcia spowodowane silnymi mrozami bez okrywy śnieżnej i w kolejnych miesiącach susza. Wnioskodawcy wskazali, że w 2015 r. nie otrzymali odszkodowania z firmy ubezpieczeniowej, ponieważ nie posiadali polisy ubezpieczającej od ryzyka suszy. Również w 2016 r. PZU odmówił wypłaty odszkodowania za szkody spowodowane gradobiciem. Zobowiązani nie starali się natomiast o odszkodowanie za straty spowodowane przez ulewne deszcze, z uwagi na fakt, że zawarta przez nich polisa z firmą ubezpieczeniową nie obejmowała ryzyka ich wystąpienia. Firma ubezpieczeniowa odmówiła także odszkodowania za straty powstałe w uprawach w 2018 r. wskutek wymarznięć. Natomiast, w przypadku suszy, polisa zawarta z firmą ubezpieczeniową, nie obejmuje ryzyka jej wystąpienia. Strony nie otrzymały także odszkodowania w związku z katastrofą budowlaną, która miała miejsce w 2017 r., ponieważ budynek nie był ubezpieczony. Z materiału dowodowego w sprawie wynika ponadto, że w 2015 r. Z. M. przeszedł ciężką chorobę (zdiagnozowano ostre zapalenie trzustki). Obecnie ma zaleconą lekkostrawną dietę i kontrolne badania, bez kontynuowania leczenia farmakologicznego. Ponadto, syn zobowiązanych, T. M., w 2011 r. chorował na boreliozę. Na obecnym etapie brak wskazań do kolejnych kontroli, w tym do kontynuowania leczenia farmakologicznego. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister Finansów dokonał analizy sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej Wnioskodawców, uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na ocenę możliwości zapłaty opłaty legalizacyjnej. Analiza ta daje podstawy do twierdzenia, że pomimo pewnych trudności związanych z realizacją spłaty nałożonej opłaty, sytuacja taka nie zagraża egzystencji odwołujących. Sytuacja materialna, finansowa i rodzinna pozwala im na utrzymanie domu i rodziny, a uzyskiwane dochody zapewniają członkom gospodarstwa domowego stabilną egzystencję. Państwo M. M. i Z. M. posiadają znaczny majątek, stałe źródło dochodów, jakim są dochody z prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz w ramach wsparcia bezpośredniego dla rolników, a także uzyskiwane dochody z dywidend. Prowadzona przez wnioskodawców działalność rolnicza, również w ramach Z. Sp. z o.o., pozwala im na zaspokojenie bieżących wydatków związanych z utrzymaniem domu i egzystencją. Przychody te wprawdzie w kolejnych latach mogą podlegać wahaniom, ale należy mieć na uwadze, że prowadzenie gospodarstwa, czy też podejmowanie każdego rodzaju działalności jest związane z ryzykiem prowadzenia przedsięwzięcia i niesie ewentualność istnienia gorszych i lepszych okresów. Opisana sytuacja materialna, finansowa i zdrowotna stron nie dawała podstaw do uznania, że zapłata ustalonej opłaty legalizacyjnej zagrozi ważnym interesom podatnika. W ocenie Ministra Finansów, nie występują w rozpatrywanej sprawie dostateczne i wystarczające podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu w całości oraz w części ustalonej opłaty ze względu na ważny interes podatnika. Przesłanka ważnego interesu podatnika zachodzi w sytuacji, której podatnik nie mógł przewidzieć lub nie mógł zapobiec, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowych. Akta postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie wskazują, aby strony znalazły się niespodziewanie w sytuacji, która uniemożliwia im spłatę opłaty legalizacyjnej, np. w sytuacji nagłej utraty pracy, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, czy też niespodziewanej utraty majątku. W ocenie Ministra Finansów, ważnego interesu podatnika, jako przestanki umorzenia należności nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zaległości podatkowej. Nawet trudna sytuacja materialna i borykanie się z problemami finansowymi nie uzasadniają umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości. W tym kontekście, przyznanie ulgi w postaci umorzenia opłaty legalizacyjnej byłoby nadmiernym uprzywilejowaniem Stron w stosunku do rodzin znajdujących się w skrajnie trudnym położeniu. Pojęcie interesu podatnika należy rozumieć możliwe szeroko, lecz jego wystąpienia nie można upatrywać wyłącznie w dolegliwości finansowej jakiej doświadcza strona w związku z koniecznością wywiązania się z ciążących na niej zobowiązaniach. Niezależnie od tego, każdy przedsiębiorca podejmując działalność powinien podejmować decyzje w sposób przemyślany i zgodny z prawem. Umorzenie należności wskazywałoby na przyzwolenie do działania naruszającego przepisy prawa, godząc w interes publiczny. W interesie publicznym leży, aby nakładane przez organy administracji publicznej kary pieniężne lub opłaty były realizowane, a uczestnicy procesu budowlanego nie byli pochopnie z nich zwalniani. Ulga w postaci umorzenia w całości lub w części należności stanowi wyjątek od powszechnie obowiązującej zasady płacenia danin publicznych. Rezygnacja z należnego prawem świadczenia byłaby uprzywilejowaniem strony w stosunku do innych podmiotów w zakresie równego traktowania pod względem praw i obowiązków. W ocenie organu odwoławczego za umorzeniem w całości lub w części opłaty nie przemawia zatem także interes publiczny. Nie można bowiem utożsamiać przesłanki interesu publicznego z subiektywnym przekonaniem strony o potrzebie umorzenia należności, np. z uwagi na jej wysokość, czy wpływ na prowadzoną działalność gospodarczą. Decyzję w przedmiocie zastosowania ulgi, o której mowa w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, organy podatkowe podejmują w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej daje podstawę do stwierdzenia, że do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia dochodzi po ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego ". Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ podatkowy nie ma w tym zakresie możliwości wyboru konsekwencji prawnych i nie może przyznać wnioskowanej ulgi w spłacie podatku. Natomiast wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek, choć pozwala organowi podatkowemu na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje. W tym przypadku organ podatkowy powinien najpierw wyważyć interes jednostki i interes majątkowy Skarbu Państwa lub gminy. W analizowanej sprawie ani ważny interes podatnika ani interes publiczny nie uzasadniają umorzenia opłaty legalizacyjnej. Minister Finansów rozpoznając na nowo sprawę objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem nie dopatrzył się w decyzji Wojewody [...] wad umożliwiających jej uchylenie, a także argumentów przemawiających za jej zmianą. Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego niewłaściwej oceny przez Wojewodę [...] sytuacji majątkowej stron w kontekście istnienia przesłanek umorzenia opłaty legalizacyjnej, Minister Finansów stwierdził, że nie znajduje on oparcia w materiale dowodowym. Podobnie zarzut dotyczący nieuwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Jak zauważono wcześniej, organ I instancji dokonał wszechstronnej analizy zebranego obszernego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a następnie dokonał prawidłowej wykładni przepisów, na podstawie których można orzec o uldze w spłacie należności. Na podstawie prawidłowo przeprowadzonej analizy przepisów, Wojewoda [...] wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia. Fakt, że organ nie uwzględnił wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, nie oznacza błędnej wykładni przepisów. Oznacza jedynie, że na tej podstawie organ podjął decyzję w ramach uznania administracyjnego i uczynił to zgodnie z prawem i właściwie uzasadnił. Materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie, obejmujący szereg oświadczeń, wniosków, zaświadczeń i dokumentów świadczy o bardzo poważnym podejściu przez organ I instancji do wszystkich aspektów i twierdzeń przedstawionych przez Strony. Wydając decyzję w przedmiocie ulgi w spłacie należności publicznoprawnej w stosunku do strony prowadzącej działalność gospodarczą, organy obowiązane są zbadać, czy zastosowanie ulgi jest dopuszczalne na podstawie przepisów o udzielaniu pomocy publicznej, w świetle stosownych regulacji wspólnotowych i krajowych. Jednak w sytuacji, gdy organ stwierdza brak przesłanek do udzielenia ulgi (ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego), przepisy dotyczące zasad udzielania pomocy publicznej nie znajdują zastosowania. W związku z tym, w ramach postępowania w niniejszej sprawie, organy administracji, po stwierdzeniu, że nie ma podstaw do udzielenia ulgi, ponieważ nie przemawia za tym ważny interes podatnika lub interes publiczny, nie dokonywały ustalenia, czy ulga jest dopuszczalną pomocą publiczną. Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem datowanym na [...] czerwca 2019 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnili, że [...] czerwca 2018 r. wystąpili o umorzenie ustalonej w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł., gdyż przekracza ona ich możliwości finansowe. Stwierdzili też, że brak umorzenia opłaty legalizacyjnej będzie jednoznaczny z rezygnacją z legalizacji, a w konsekwencji koniecznością rozebrania obiektu. Zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Finansów, nie wzięli pod uwagę wyjątkowości sytuacji, w jakiej podjęli decyzję o budowie bez wymaganego pozwolenia. W wyniku katastrofy budowlanej, pod koniec maja 2017 roku, zawalił się magazyn zbożowy skarżących – przed żniwami. Brak planu zagospodarowania przestrzennego na działce nr 81 zmuszał do wystąpienia o warunki zabudowy do Urzędu Gminy W. (1), co mogło trwać minimum 2 miesiące, w rzeczywistości trwało 4 miesiące. Bez warunków zabudowy, nie byli w stanie wystąpić o pozwolenie na budowę. Tymczasem, zebranego zboża doraźnie nie było gdzie przechować, dlatego podjęli jedną z najtrudniejszych decyzji - o budowie bez pozwolenia i późniejszej legalizacji. Zdaniem skarżących, nie dopuścili się samowoli budowlanej z lekkomyślności, nie szanowania obowiązującego prawa, czy chęci zaoszczędzenia, lecz z powodu braku czasu na załatwienie pozwolenia na budowę. Wydając odmowne decyzje, organa obu instancji nie wzięły pod uwagę ich sytuacji finansowej. Dochód wyliczono "na podstawie domniemania GUS", że z gospodarstwa rolnego, jego właściciel z 1 ha przeliczeniowego, otrzymuje ściśle określony dochód. Skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2018 r., sygn. akt I OSK587/18, który orzekł, że wyliczony w ten sposób dochód rolniczy, to fikcja prawna. Organy nie wzięły natomiast pod uwagę przedstawionych przez skarżących wyliczeń rzeczywistych kosztów, przychodów oraz uzyskiwanego dochodu w gospodarstwie rolnym, w piśmie do Ministra Finansów z [...] kwietnia 2019 r. Przy podejmowaniu decyzji, pominięto również wystąpienie katastrofalnej suszy na terenie gospodarstwa w 2018 r. Wprawdzie prowadzenie działalności gospodarczej jest obarczone ryzykiem, ale działalność rolnicza jest szczególna działalnością, w której na wiele zdarzeń nie ma się wpływu i pewnym sytuacjom nie można zapobiec. Do [...] maja 2019 r. była susza, następnie nadmiar opadów, a w wyniku tego zalania upraw, tym bardziej, że pola skarżących leżą przy O.. W podobnej sytuacji jest również spółka, w której skarżący mają udziały i dzięki dywidendzie za 2017 r., wypłaconej w 2018 r. przeżyli ten trudny czas. W roku 2018 spółka poniosła również ogromne straty z powodu suszy, dlatego dywidenda za 2018 r. jest niepewna. Zdaniem skarżących, ponad 600 zł za zalegalizowanie 1 m2 w przypadku szopy 40m2, a 40 zł za 1 m2 w przypadku hali 600 m2 nic świadczy o nierównym traktowaniu, o czym pisali do organów. Ponadto, uprawy są niszczone przez dzikie zwierzęta, a za powstałe szkody nie ma kto płacić. Skarżący wyjaśnił ponadto, że o niedomaganiu systemu opieki zdrowotnej, przekonał się chorując na trzustkę. Po wyjściu ze szpitala nie mógł "uzyskać pomocy u żadnego gastrologa na NFZ, który mógłby dalej poprowadzić moje leczenie", a "o leczeniu w szpitalu lepiej nie mówić". Skarżący wskazali tez na spadek cen żywca wołowego z powodu zaniedbań państwowych służb kontrolnych; ceny nie powróciły do stanu wyjściowego, a konsekwencje ponoszą rolnicy, którzy nic nie zawinili. Zdaniem skarżących, Wojewoda [...] oraz Minister Finansów nie odnieśli się do wielu innych argumentów, przedstawionych w pismach, kierowanych do tych organów, pomijając je milczeniem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga niezasadna. Kontrolowaną decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...], odmawiającą umorzenia skarżącym opłaty legalizacyjnej 25 000,00 zł, ustalonej postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., z tytułu wybudowania budynku gospodarczego w [...], na działce nr [...], gm. W. (1), bez wymaganego pozwolenia na budowę. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowił więc art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), zgodnie z którym organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Stosownie bowiem do art. 49c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej wydawana jest w ramach uznania administracyjnego – co wprost wynika z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej – a więc w warunkach tzw. luzu decyzyjnego. Nie oznacza to jednak, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny. Wydanie decyzji zawsze powinna poprzedzać analiza stanu faktycznego, w szczególności zaś sytuacji majątkowej i osobistej wnioskodawcy. Dopiero po takich ustaleniach (zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a.) organ może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ów ważny interes strony lub interes publiczny uzasadniający wydanie decyzji pozytywnej. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji uznaniowych sprowadza się w zasadzie wyłącznie do oceny, czy organ zbadał sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, tj. istnienia w danej sprawie ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego oraz oceny, czy organ odmawiając przyznania ulgi nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Poglądem przyjętym w orzecznictwie jest, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych nie jest on w stanie uregulować należności podatkowych, np. z powodu utraty możliwości zarobkowania lub utraty majątku, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, ponoszonych wydatków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2009 r. sygn. akt I FSK 31/08, CBOSA). Ponadto przyjmuje się, że aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego, wnioskodawca musiałby wykazać przed organem, że z uwagi na okoliczności, które zachwiały podstawami jego egzystencji, a nie tylko spowodowały pewne trudności, nie jest on w stanie uiścić ustalonej opłaty legalizacyjnej (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1233/18, CBOSA). Niekwestionowane w literaturze i orzecznictwie jest, że przy wykładni pojęcia "interes publiczny" należy uwzględnić respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego. W tak właśnie pojmowanym interesie publicznym ujmowane jest dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2017 r. II FSK 1692/15 (CBOSA), że "organ podatkowy, rozpoznając wniosek podatnika, winien dokonać ważenia skutków społecznych egzekucji zaległości podatkowej, ocenić konsekwencje po stronie podatnika i jego rodziny, jakie przyniesie taka egzekucja świadczenia. Rozważając istnienie przesłanki interesu publicznego nie można się ograniczać do konieczności rozpatrzenia zasady równości i powszechności opodatkowania. Umorzenie zaległości podatkowej, przewidziane jako jedna z ulg, stanowi jeden ze sposobów nieefektywnego wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. Ustawodawca uznał zatem, że dopuszczalne jest w pewnych wyjątkowych okolicznościach danie pierwszeństwa przed zasadą powszechności opodatkowania innym konstytucyjnym zasadom, jak zasada zaufania obywatela do państwa, zasada uwzględnienia dobra rodziny, nakazująca państwu szczególną pomoc i opiekę dla rodzin niepełnych czy wielodzietnych, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, zasada zabezpieczenia społecznego dla osób, które pozostają bez pracy i bez środków utrzymania bez własnej winy". Tym niemniej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanym postępowaniu organa obu instancji prawidłowo oceniły, że nie zachodzą okoliczności wypełniające przesłankę ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego, pozwalające na udzielenie ulgi wymienionej w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Z akt sprawy wynika, że skarżący posiadają określony majątek ruchomy (w skład którego wchodzi m.in. prawo każdego ze skarżących do udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością i wiążąca się nimi ekspektatywa dywidend lub przyznane dywidendy) i nieruchomy. Za wyjątkiem uśrednionego dochodu z działalności rolniczej, który organa ustaliły na podstawie danych z GUS, informacje o tym majątku pochodzą od skarżących. Skład tego majątku ustalony został co do tożsamości, organa opisały wszelkie aktywa skarżących w tym zakresie w sposób wyczerpujący. Skarżąca jest właścicielem 304 udziałów w spółce pod firmą Z. Sp. z o.o. o łącznej wartości 152 000,00 zł, natomiast Z. M. jest właścicielem 316 udziałów w tej Spółce o łącznej wartości 158 000,00 zł. Łączna więc nominalna wartość udziałów skarżących wynosi 310 000 zł. Jak wynika z ustaleń organów, skarżący – za okres poprzedzający wystąpienie z wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej – uzyskali w 2016 r. dywidendę płatną przez Z. Sp. z o.o., proporcjonalnie do posiadanych udziałów: Z. M. 25 612,00 zł., a M. M. 24 608,00 zł. W 2017 r. wypłacona dywidenda wyniosła odpowiednio: 25 105,01 zł i 24 120,55 zł. Skarżący są właścicielami (lub współwłaścicielami) nieruchomości zabudowanych i rolnych – działki o powierzchni 0,2932 ha, położonej w [...] w Gminie W. (1), zabudowanej domem mieszkalnym o pow. 150 m kw., garażem i 2 budynkami gospodarczymi, nieruchomości, zabudowanej spichlerzem o powierzchni 226 m2, położonego w miejscowości [...] w Gminie P. (nienajadającym się do użytku), gruntów rolnych w [...] (ornych - 41,11 ha, użytków zielonych - 0,30 ha); nieruchomości o pow. 402 m2, położonej przy ul. [...] W. (2), których współwłaścicielem jest Pani M. M. w 60%, zabudowanej budynkiem mieszkalnym o pow. 133 m kw. wraz z budynkami gospodarczymi o powierzchni 33,50 m kw.; udziału 33, 30% we współwłasności gruntów ornych o pow. 0,6935 ha na [...] W. (2). Jak ustalił organ I instancji, posiadają też maszyny rolnicze o łącznej wartości 10 500,00 zł (sadzarka do warzyw i truskawek, pług, glebogryzarka, brony, przyczepka dwuosiowa, urządzenia do nawadniania) i środki pieniężne 6 628,00 zł na rachunku gospodarstwa oraz gotówkę 3 670,00 zł - stan na [...] lipca 2018 r. Z podanego przez skarżących oświadczenia o dochodzie, uzyskiwanym z działalności rolniczej wynika, że w 2016 r. uzyskali oni dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych 18 950 zł, w 2017 r 19 011 zł. Otrzymali również dopłaty z tytułu zazieleń (odpowiednio: 25 080,96 zł. i 25 522, 52 zł. W 2017 i 2018 r. skarżący otrzymał odpowiednio: płatność ONW strefa nizinna I 5 922, 72 zł, w ramach wsparcia bezpośredniego JPO 18 950, 83 zł i 19 011,04 zł, za zazielenienie 12 718, 66 zł i 12 759,29 zł, opłatę redystrybucyjną 4 616, 33 zł i 4 727,84 zł, płatność do powierzchni upraw roślin wielobiałkowych 1 823, 15 zł. i 2 081,85 zł. Skarżący otrzymał także w 2017 r. płatność ONW 5 953, 54 zł. Jak wynika z dostępnych w Internecie informacji, Z. Sp. z o.o. został uznany za tzw. efektywną firmę w 2018 r. przez Instytut Europejskiego Biznesu. Organizacja ta przebadała wyniki finansowe 51 000 polskich przedsiębiorców, przy wymogu min. 100 000 zł przychodów netto, umieszczając Spółkę skarżących na 169 pozycji. Z danych Instytutu wynika, że średni stosunek zysku netto do przychodów w latach 2016 i 105 tej Spółki wynosił 47%, zaś w marcu 2017 r. wartość rynkowa Spółki wynosiła 3 988 000 zł. Rację natomiast mają skarżący, że sposób wyliczenia tzw. "średnich przychodów" z działalności rolniczej nie na podstawie rzeczywistych danych (w tym podanych przez skarżących), ale w oparciu o uśrednione wskaźniki, publikowane przez GUS, nie był prawidłowy – gdyż nie uwzględniał indywidualnej, rzeczywistej sytuacji skarżących w tym zakresie, ale dane wyłącznie statystyczne. Dokonując jednak oceny sytuacji finansowej skarżących, domagających się umorzenia opłaty legalizacyjnej, w oparciu o przedstawione przez nich i wynikające z akt sprawy informacje, zarówno organ I instancji, jak i odwoławczy poprawnie stwierdziły, że sytuacja ta zasadniczo jest stabilna, a dochód skarżących pozwala na ich utrzymanie, a także – co należy podkreślić - umożliwił samowolną budowę budynku gospodarczego, w związku z którym nałożona została opłata legalizacyjna. W związku z zawartością akt sprawy, na podstawie których tut. Sąd orzekał w sprawie, należało podzielić stanowisko Ministra Finansów, że nie zaistniała sytuacja, w której ze względu na szczególnie ważne i uzasadnione obiektywne powody należało umorzyć opłatę legalizacyjną w całości. Przyznanie skarżącym takiej ulgi, w sytuacji posiadanego – a wykazanego w postępowaniu administracyjnym – majątku ruchomego i nieruchomego (w tym praw z udziałów w ww. Spółce i ich wartości) byłoby nadmiernym uprzywilejowaniem strony w stosunku do innych rodzin, rzeczywiście znajdujących się w skrajnie trudnym położeniu. Tut. Sąd zwraca ponadto uwagę, że Ordynacja podatkowa przewiduje również inne możliwości złagodzenia warunków wykonania zobowiązania podatkowego, np. rozłożenie jego spłaty na raty, co wymaga złożenia odrębnego wniosku o zastosowanie tego rodzaju ulgi lub umorzenie w części zobowiązania. Skarżący nie wykazali, aby w ich wypadku owa zachodziła wyjątkowa i szczególna sytuacja, uzasadniająca przyznanie ulgi najdalej idącej. W postępowaniu podatkowym organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Jego obowiązkiem jest więc podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji przedstawione zostały wątpliwości co do przedstawionej przez skarżących sytuacji finansowej i uzyskiwanych dochodów. Organ wyjaśnił, jaki majątek skarżących uznał za wykazany. Po otrzymaniu decyzji organu I instancji skarżący mieli więc świadomość, jakie kwestie budzą wątpliwości organu i dlaczego organ nie uznał danych wskazywanych przez nich za uzasadniające szczególnie trudną sytuację skarżących. Skarżący mieli możliwość ewentualnego uzupełnienia informacji o swojej sytuacji finansowej i majątkowej na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem tut. Sądu, nie można też uznać, że organ naruszył art. 7a k.p.a., przez pominięcie, że wszelkie wątpliwości rozstrzyga się na korzyść strony. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W tym bowiem przepisie chodzi o wątpliwości co do treści stosowanych przepisów, a nie co do okoliczności stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił także argumentację organów dotyczącą braku wystąpienia w sprawie przesłanki interesu publicznego. W interesie publicznym leży realizowanie należności publicznoprawnych, jakimi są opłaty legalizacyjne, tym bardziej, że dotyczą one budowy bez poszanowania prawa. Jest oczywiste, że nie można dopuścić do powstania społecznego przekonania, że naruszenie przepisów Prawa budowlanego nie pociąga za sobą żadnych negatywnych skutków (także finansowych), bowiem wszelkie należności z tego tytułu powstałe można będzie umorzyć. Umorzenie opłaty legalizacyjnej powinno co do zasady ograniczać się do sytuacji rzeczywiście wyjątkowych, w których strona znajduje się w skrajnie trudnym położeniu. W przeciwnym razie zwolnienie z obowiązku zapłaty należności publicznoprawnej stałoby się zasadą, a nie wyjątkiem od reguły i wskazywałoby na przyzwolenie na działania naruszające przepisy budowlane oraz godziłoby w interes publiczny. Na uwagę zasługuje ponadto fakt, że skarżący – co sami potwierdzają w swoich pismach – wiedzieli, że budują budynek gospodarczy samowolnie i godzili się na konsekwencje, wynikające z przyszłego postępowania legalizacyjnego. Oznacza to, że zdawali sobie sprawę, że w wypadku pomyślnej legalizacji, alternatywą dla orzeczenia o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu będzie konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której sposób wyliczenia wynika przecież z przepisów prawa. Prawidłowo zatem organy uznały, że w analizowanej sprawie interes publiczny również nie stanowi podstawy do wydania decyzji o umorzeniu opłaty legalizacyjnej. Za ewentualnym podważeniem decyzji nie przemawia także zawarta w skardze argumentacja wskazująca na konieczność szybkiego działania, gdyż zbliżały się żniwa. Kwestia ta nie podlega kognicji organu w postepowaniu o umorzenie opłaty legalizacyjnej, była przedmiotem analizy w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Jak ustalono w toku tego postępowania, dokonana przez skarżących budowa stanowiła samowolę budowlaną (co przyznają skarżący), a więc zasadność ustalenia opłaty legalizacyjnej nie jest sporna i została ustalona w odrębnym postepowaniu, przez odrębny i właściwy organ – PINB. Zaskarżona decyzja (jak również ją poprzedzająca) zostały uzasadnione w zakresie faktycznym i prawnym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., zaś organa obu instancji poprawnie wyjaśniły przesłanki, którymi się kierowały przy wyborze rozstrzygnięcia w sprawie (art. 11 k.p.a.). Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organy dokonały prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wydając swoje rozstrzygnięcia nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 1