VII SA/Wa 1562/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), nakazał E. i T. G. rozbiórkę samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego części gospodarczej - garażu o wymiarach 4,54m x 5,20m, parterowego z dachem dwuspadowym, położonego na działce nr [...] w miejscowości Ł. ul. M. gm. R. W uzasadnieniu wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia: - zaświadczenia wójta Gminy R. o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu Gminy R. - dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3,tj.: cztery egzemplarze projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. - oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na nie wywiązanie się z tego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie dobudowanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. E. G. przedstawiła wymaganą postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. dokumentację przy piśmie z dnia 29 grudnia 2014r., które wpłynęło do WINB w dniu 5 stycznia 2015 r. Następnie E. G. wniosła skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] organ odwoławczy na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnił powyższą skargę w całości i uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z powyższym, rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50 000 zł. (pięćdziesiąt tysięcy złotych) za legalizację rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ poinformował, że opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od daty doręczenia ww. postanowienia w kasie [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. lub na rachunek bankowy tego urzędu. Ponadto wskazał, że w sytuacji nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w oznaczonym terminie zastosowanie będzie miał przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane, obligujący do wydania nakazu rozbiórki. Wobec nieuiszczenia ww. opłaty legalizacyjnej, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał rozbiórkę. Rozpoznając odwołanie El. G. od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r, nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], nakazującej E. i T. G. rozbiórkę części gospodarczej - garażu o wymiarach 4,54 m x 5,20 m, parterowej z dachem dwuspadowym (dobudowanej od strony południowej) na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. M. w miejscowości Ł. gm. R. W uzasadnieniu organ II instancji opisał przebieg postępowania oraz wskazał, że przepisy Prawa budowlanego pozwalają w określonych przypadkach na legalizację samowoli budowlanej. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, istnieje jedynie w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji skorzystał z w/w możliwości i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości oraz nałożył na E. i T. G. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów celem legalizacji samowolnie zrealizowanej rozbudowy. Po wykonaniu w/w obowiązku w kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego organ stopnia powiatowego prawidłowo ustalił opłatę legalizacyjną za samowolną rozbudowę przedmiotowego budynku. Podsumowując, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ orzekający w sprawie winien bezwzględnie wydać decyzję o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 w/w ustawy. Jak wynika z uzasadnienia objętej odwołaniem decyzji oraz jak wskazuje sama odwołująca się stosowna opłata legalizacyjna nie została uiszczona. W tej sytuacji w ocenie MWINB jedynie możliwym było wydanie przez PINB w [...] decyzji, na mocy której nakazano wykonanie rozbiórki spornej inwestycji. E. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazała, że nie kwestionuje prawidłowości procedury przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie przez organy, lecz nie zgadza się z wysokością ustalonej opłaty legalizacyjnej twierdząc, że jest nieadekwatna do wartości dobudowanej części budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skargę należało oddalić, albowiem skarga okazała się niezasadna. Na wstępie przypomnieć należy, iż wybudowanie obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej skutkuje wszczęciem postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor samowolnie realizujący inwestycję musi liczyć się ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z powyższej procedury, w tym w szczególności z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jak również z ewentualnym obowiązkiem rozebrania wybudowanego niezgodnie z prawem obiektu budowlanego. Postępowanie legalizacyjne zmierza do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a zatem do stanu, w którym obiekt budowlany, uznany za spełniający wymogi prawa, będzie mógł istnieć (z jednoczesnym zobowiązaniem inwestora do uiszczenia opłaty legalizacyjnej), albo będzie podlegał rozbiórce, jeżeli inwestor nie spełni wymogów przewidzianych prawem. Zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, organ w procesie legalizacji samowoli budowlanej ustala odpowiednią wysokość opłaty legalizacyjnej. Ustalenie to następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie którego przedmiotem jest nałożenie opłaty legalizacyjnej, jest jedynie postępowaniem wpadkowym, fragmentem sprawy z art. 48 Prawa budowlanego i toczy się obok głównego postępowania legalizacyjnego. Spełnienie przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, ale również wykonanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest nieodzownym warunkiem zalegalizowania samowoli budowlanej, swego rodzaju "odpłatnością za dokonanie legalizacji". Zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi iloczyn: stawki opłaty (s) 500 złotych x współczynnik kategorii obiektu (k) dla budynku mieszkalnego 2,0 x współczynnik wielkości obiektu (w) 1,0 x 50 = 50.000 złotych. Podkreślić należy, że w obecnym stanie prawnym nie ma żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. Jej ustalenie nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego, ani od sytuacji finansowej czy życiowej inwestora, ponieważ sposób wyliczania wynika z mocy samego prawa. Na jej wysokość mają wpływ tylko takie elementy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. Ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów decyzji z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż wykluczył uwzględnianie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo, bądź też nie związanych z samą samowolą, kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków. Z powyższych względów na obniżenie opłaty nie mogła wpłynąć okoliczność, iż wartość legalizowanej samowoli budowlanej jest zdaniem skarżącej nieproporcjonalna do kwoty opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna nie podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej, ponieważ konsekwencją jej nieuiszczenia jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Skoro nie ma wątpliwości, iż przedmiotowa rozbudowa budynku została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a postępowanie legalizacyjne przeprowadzone na podstawie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane, teoretycznie dawało szansę na uniknięcie rozbiórki części obiektu, to wobec nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 3 zdanie 2 ustawy Prawo budowlane, organ musiał nakazać rozbiórkę. Należy podkreślić, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem postępowania legalizacyjnego, bowiem aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, inwestor jest zobowiązany do jej uiszczenia. Nieuiszczenie zaś opłaty legalizacyjnej, skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. Na marginesie wskazać należy, iż nie można nakazowi rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o powyższy przepis zarzucić naruszenia przepisów Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01, wypowiedział się o zgodności art. 48 ustawy Prawo budowlane z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, że samowola budowlana jest działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. Trybunał Konstytucyjny dokonał szczegółowej analizy art. 48 prawa budowlanego pod kątem zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (w sprawie P. 2/98), podkreślił, że nadanie kwestionowanej regulacji ostatecznego kształtu jest wynikiem w pełni zamierzonego i świadomego działania ustawodawcy. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, organ nie miał obowiązku badania zasadności nałożonej opłaty legalizacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2077/09, Baza Orzeczeń Lex nr 953027). Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza art. 48 ustawy - Prawo budowlane, został on bowiem prawidłowo zastosowany z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 49 ust. 3 tej ustawy. Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie już wskazywało, iż konsekwencją nieuiszczenia opłaty jest likwidacja samowoli przez nakazanie rozbiórki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1432/11, Baza Orzeczeń Lex nr 1109007). Przepisy art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane nie dają organowi nadzoru budowlanego możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli wszczęte postępowanie legalizacyjne nie przyniesie oczekiwanych rezultatów, tj. inwestor nie spełni wymogów wskazanych w tej ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 504/11, Baza Orzeczeń Lex nr 1116439). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.