VII SA/Wa 1566/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę UZSADANIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E K od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "[...] WINB") z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 25 listopada 2019 r. i 17 lipca 2020 r. E K i W K wnieśli skargę dotyczącą prawidłowości budowy odcinka drogi ekspresowej S[...] i związanego z nią obniżenia poziomu drogi dojazdowej w miejscowości [...], gm. [...] , co pozbawiło dostępu ich nieruchomości (nr ew. [...] i [...] w m. [...] , gm. [...] ) do drogi publicznej. W toku prowadzonego postępowania w tej sprawie [...] WINB ustalił, że zjazdy do przedmiotowych działek zostały wykonane na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S-[...] [...]–[...] na odcinku [...] – [...] od km [...] do km [...] oraz budowa nowego odcinka drogi nr [...]klasy GP na odcinku [...]–[...] od hm 0+000,00 do km [...] – w liniach rozgraniczających ZRID (...)". W związku z tym decyzją z [...]lutego 2020 r., nr [...][...] WINB udzielił inwestorowi – Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad – pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych przed wykonaniem wszystkich robót w zakresie dróg dojazdowych – drogi D[...], D[...], D[...] i OUDE - pod warunkiem ich wykonania w terminie do 30 listopada 2020 r. Następnie w dniu [...] grudnia 2020 r. organ I instancji dokonał kontroli wykonania powyższej decyzji, podczas której potwierdzono wykonanie warunków w niej określonych dotyczących wykonania zjazdów, odcinkowego umocnienia rowów i umocnienia wlotów i wylotów przepustów. Ostatecznie decyzją z [...] lutego 2021 r. [...] WINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy zjazdu z drogi dojazdowej obwodu utrzymania drogi ekspresowej S-[...] do działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...] , gm. [...], powiat [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli E K i W K. W uzasadnieniu stwierdzili naruszenie zasady wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy oraz obowiązku wnikliwego zebrania całości materiału dowodowego sprawy przez brak przeprowadzenia przez [...] WINB żadnego własnego dowodu z oględzin czy opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy sporne zjazdy z nieruchomości odwołujących zostały wykonane. Równocześnie podnieśli, że ustalenie kluczowej w sprawie okoliczności nastąpiło na podstawie dokumentu z czynności przeprowadzonej w innej sprawie, gdzie odwołujący nie zostali w ogóle dopuszczeni do udziału w charakterze strony. Po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania GINB decyzją z [...]maja 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że w związku z wykonaniem przez inwestora robót budowlanych nałożonych decyzją o pozwoleniu na użytkowanie omawianego przedsięwzięcia, w tym wykonania zjazdów z drogi dojazdowej do obwodu utrzymania OUDE, decyzja z [...] lutego 2020 r. stała się wiążąca i obowiązująca. Dodał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać sprawdzeniu pod kątem legalności wybudowania. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy bowiem proces inwestycyjny i wyklucza możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Stąd też w ocenie GINB zarzuty sformułowane w odwołaniu dotyczące pozbawienia działek odwołujących zjazdów, a tym samym dostępu do drogi publicznej, czy też niezapewnienia im udziału w czynnościach kontrolnych zrealizowanej inwestycji, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy ustalił ponadto, że pomimo podjętych przez inwestora prób porozumienia się z odwołującymi odnośnie zjazdu do działek nr ew. [...] i [...] , nie uzyskano zgody na wejście w teren, w związku z czym zjazd wykonano do linii ZRID. Z związku z ustaleniem, że wydana w sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądziła o zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji, GINB uznał, że zainicjowane z urzędu postępowanie nadzorcze jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., stąd konieczne było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E K, domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 10 §1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w ten sposób, że kluczowa w postępowaniu naprawczym okoliczność - prawidłowości wykonania zjazdu na działki skarżącej została ustalona przez organy obu instancji w okresie trwania postępowania naprawczego na podstawie czynności dowodowej organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. polegającej na "sprawdzeniu wykonania warunku zawartego w pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] .02.2020 r.", z udziałem jedynie organu I instancji oraz inwestora, w której to czynności dowodowej całkowicie pominięto skarżącą, zaś dodatkowe wnioski skarżącej o przeprowadzenie odrębnych czynności dowodowych w celu sprawdzenia w terenie prawidłowości wykonania zjazdu na ww. działki - co zarazem stanowiło przedmiot postępowania naprawczego - zostały przez organ I instancji w całości zignorowane, - art. 105 § 1 oraz z art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji umarzającej postępowanie naprawcze z powodu domniemania legalności inwestycji na podstawie wydanego pozwolenia na użytkowanie z [...] lutego 2020 r., podczas gdy pozwolenie na użytkowanie zostało wydane pod warunkiem wykonania - po wydaniu pozwolenia - oznaczonych robót budowlanych w przedmiocie wybudowania zjazdu na działki skarżącej, które to prace budowlane kwestionuje skarżąca, a które nie zostały objęte żadnym odrębnym pozwoleniem na użytkowanie, a jedynie protokołem odbioru, stąd też mogą być kwestionowane w postępowaniu naprawczym poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu i nie są objęte domniemaniem legalności, wynikającym z warunkowego pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. Dodał, że skarżąca kwestionuje w postępowaniu naprawczym zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym tych robót, które zostały wykonane przez inwestora już po wydaniu i uprawomocnieniu się pozwolenia na użytkowanie. Ponadto w ocenie pełnomocnika skarżącej trudno jest przyjąć, aby wydane w sprawie pozwolenie na użytkowanie obejmowało również przyszłe roboty budowlane, które na dzień jego wydania w ogóle nie zostały wykonane. Na zakończenie swoich rozważań pełnomocnik skarżącej uznał, że jeżeli po 4 latach od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zachodzi po stronie inwestora potrzeba zajęcia dodatkowego gruntu skarżącej, bez jakiejkolwiek rekompensaty finansowej i całkowicie poza projektem budowlanym, to należy domniemać realizację tej inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem, co nieoczekiwanie powoduje konieczność zajęcia większego obszaru niż wskazany w pierwotnej decyzji ZRID. W ocenie pełnomocnika skarżącej taka sytuacja powoduje konieczność wszczęcia postępowania naprawczego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021r., utrzymująca w mocy decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lutego 2021r. umarzającą postępowanie w sprawie budowy zjazdu z drogi dojazdowej obwodu utrzymania drogi ekspresowej S-[...] do działek nr ew. [...] i [...]w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a i została poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i 77 kpa. Prawidłowo, w ocenie Sądu, organy uznały, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności wskazanej przez skarżącą. Legalność budowy zjazdu z drogi dojazdowej obwodu utrzymania drogi ekspresowej S-[...] do działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...], została przesądzona ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...]lutego 2020r. o pozwoleniu na użytkowanie oraz protokołem z czynności kontrolnych z dnia [...]grudnia 2020r. wykonania warunku nałożonego ta decyzją. Inwestor wystąpił o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego- dróg dojazdowych- drogi D[...], D[...], D[...], droga OUDE, przed wszystkich robót budowlanych określonych w decyzji Wojewody [...] Nr [...]z dnia [...]grudnia 2014r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Należy w tym miejscu podkreślić, że złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie stanowi dla właściwego organu wezwanie do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli ( art. 57 ust 6 Prawa budowlanego). [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał takiej obowiązkowej kontroli w dniu [...]stycznia 2020r., z której sporządzono, zgodnie z wymogiem art. 59a protokół, w którym potwierdzono zgodność wykonanego obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych. Przy czym protokół w pkt 8.5 protokołu wskazano na niewykonanie wszystkich robót budowlanych, aj również określono zakres dokonanych przez inwestora zmian, kwalifikując je jako nieistotne. W związku z tym decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...][...] WINB udzielił inwestorowi – Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad – pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych przed wykonaniem wszystkich robót w zakresie dróg dojazdowych – drogi D[...], D[...], D[...] i OUDE - pod warunkiem ich wykonania w terminie do 30 listopada 2020r., określając zakres robót : -droga D[...]- wykonanie nawierzchni na zjazdach, odcinkowe umocnienie rowów, umocnienie wlotów i wylotów przepustów; -droga D[...]- umocnienie wlotów i wylotów przepustów, wykonanie barier; -droga dojazdowa do obwodu utrzymania OUDE- wykonanie zjazdów, odcinkowe umocnienie rowów, umocnienie wlotów i wylotów przepustów; Następnie organ dokonał protokolarnego sprawdzenia ( wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną) wykonania warunku w dniu 17 grudnia 2020r. z którego wynika wykonanie warunku w zakresie określonym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Przy czym zgodnie z przepisami udział w tych czynnościach winien brać jedynie inwestor jako strona postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inwestor nadto przedłożył oświadczenie kierownika budowy z dnia 30 września 2020r., poświadczone przez inspektora nadzoru, potwierdzające wykonanie warunku wynikającego z decyzji Nr [...]. Należy przypomnieć, że w ramach stosowania przepisu art. 59 Prawa budowlanego, [...]WINB rozstrzygał, także kwestię legalności robót budowlanych. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy, m.in. zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Oznacza to, że warunkiem koniecznym uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wykonywanie robót na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podziela stanowisko organów administracji, według którego nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na podstawie art. 50 -51 oraz 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, wynika to z tego, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ administracji ustala m.in., czy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w oparciu o art. 55 i nast. Prawa budowlanego wiąże się bowiem z koniecznością przeprowadzenia postępowania określonego w tych przepisach i ma na celu sprawdzenie zgodności inwestycji zarówno z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, w tym z przepisami techniczno – budowlanymi. Wydanie takiej decyzji jest równoznaczne z dokonaną przez organ nadzoru budowlanego oceną zgodności zrealizowanej inwestycji z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Do inwestycji objętej pozwoleniem na użytkowanie nie mają zastosowania przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego, bowiem nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego (naprawczego) w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Takiego skutku nie odnosi natomiast zawiadomienie o zakończeniu robót budowanych, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1313/14; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 331/16; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1502/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem postępowania uregulowanego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Regulacja ta znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, jak i do robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, jednak niezgodnie z tym zgłoszeniem (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1738/15; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 1597/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro więc prowadzenie postępowania naprawczego było niedopuszczalne za w pełni uzasadnione należy uznać stanowisko organów o konieczności umorzenie postępowania w sprawie budowy zjazdu z drogi dojazdowej obwodu utrzymania drogi ekspresowej S-[...] do działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...] , gm. [...], powiat [...]. Na marginesie należy wskazać, że zjazd do działek nr [...] i nr [...] wykonano jedynie do linii ZRID z uwagi na brak porozumienia inwestora ze stroną skarżącą, co jednak pozostaje w zgodzie z pozwoleniem na użytkowanie z dnia [...]lutego 2020r. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2021r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania wszczętego w związku z wnioskiem E K i WK, są prawidłowe i zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).