VII SA/Wa 1569/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2012 r. sprawy ze skargi T. M. i K. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania T. i K. M. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i W. C. oraz G. i E. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...]. Organ przedstawił zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym i wskazał, że z projektu zatwierdzonego badaną decyzją wynika, że budowa dotyczy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, dwulokalowego - osłony śmietnikowej, ogrodzenia, utwardzenia terenu - podjazd i dojścia oraz 4 miejsc postojowych. Przytoczył art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej ustawa, i wskazał, że wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy, nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że inwestorzy złożyli prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodał, że działka inwestycyjna w dniu wydania pozwolenia tj. [...] listopada 2010 r., objęta była uchwałą Rady Miejskiej w [...]. z dnia [...] lipca 2010 r. (Nr [...], Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr 159, poz. 3959 ze zm.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej plan. Tym samym przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ stwierdził, że nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy. Inwestycja nie narusza bowiem ustaleń planu co do rodzaju zabudowy (dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej, jednostka urbanistyczna "B195-MN"; projektowana - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dwulokalowa); wysokości budynków mieszkalnych (dopuszczalna max 2 kondygnacje nadziemne z dopuszczeniem trzeciej kondygnacji w bryle dachu, wysokość obie max 12,00 m; projektowana - budynek dwukondygnacyjny o wysokości w kalenicy 9,57 m), rodzaju dachu (dopuszczalna - dachy spadziste o jednakowym nachyleniu połaci w zakresie od 15° do 42°; projektowana - dach stromy, o kącie nachylenia połaci dachowej - 35°), a także ilości miejsc postojowych (wymagana — min. 2 miejsca postojowe na lokal mieszkalny; projektowana - 2 miejsca postojowe na lokal). Zachowano również linię zabudowy określoną w planie. Odnosząc się do zarzutów wniosku pp. M. o stwierdzenie nieważności co do sprzeczności pozwolenia z planem, w którym dopuszcza się zabudowę bliźniaczą, a nie szeregową i konieczności wyjaśnienia okoliczności, że ściany budynku zaprojektowano w ostrej granicy z działkami sąsiednimi organ wyjaśnił, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie. Decyzja nr [...] dotyczy bowiem wyłącznie inwestycji na działce nr ew. [...], nie mogą być zatem podnoszone zarzuty dotyczące inwestycji na działkach sąsiednich. Dodał, że z projektu wynika, iż przedmiotowy obiekt jest budynkiem wolnostojącym, ponadto plan dopuszczał sytuowanie zabudowy ścianą bez otworów okiennych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Organ zauważył, że wyrokiem z dnia 27 września 2011 r., IV SA/Wa 132/11 WSA w W-wie stwierdził nieważność ww. uchwały. Zgodnie zaś z wcześniej obowiązującym planem (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] - Dz. Urz. Woj. [...] Nr 115, poz. 3407), w strefie działki nr ew. [...] dopuszczono zabudowę szeregową (§ 26 ust. 1 pkt 1 lit b). GINB wskazał nadto, że z projektu budowlanego wynika, iż parametry przedsięwzięcia odpowiadają warunkom planu, w tym co do powierzchni zabudowy budynków (dopuszczalna - max. 50% powierzchni działki budowlanej; projektowana - 22%), łącznej powierzchni zabudowanej (dopuszczalna - max. 60% powierzchni działki budowlanej; projektowana - 37,7%) oraz powierzchni biologicznie czynnej (wymagana min. 40%; projektowana 62,3%). Odnosząc się do wyliczeń powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej w piśmie skarżących z 31 marca 2012 r., wskazał, że w obliczeniach uwzględniono również opaskę wokół budynku, której nie przewiduje projekt budowlany, nadto nie wynika, aby wyliczenia wykonała osoba posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdził, że nawet gdyby przedstawione przez skarżących dane, sugerujące przekroczenie określonych w planie wskaźników o 3,19% powierzchni biologicznie czynnej i zabudowanej były prawidłowe, to uchybienia te nie mogłyby być uznane za wywołujące skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania przez organ praworządnego państwa. Zdaniem organu inwestycja nie narusza rażąco także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., dalej rozporządzenie, w szczególności § 12, § 13, § 23, § 57, § 60 ust. 1 oraz § 271. Odnosząc się do zgodności inwestycji z § 19 rozporządzenia organ wskazał, że odległość zgrupowania trzech miejsc postojowych za budynkiem mieszkalnym wynosi ok. 4 m od granic z działkami nr [...] i [...] oraz ok. 7,50 od otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku mieszkalnym i ok. 11 m od otworów okiennych i drzwiowych budynku na działce nr [...]. Tym samym nie doszło do naruszenia § 19 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Organ podał, że wyodrębniono zgrupowania miejsc postojowych do 4 włącznie, dla których dopuszcza się zmniejszenie odległości do 7 m (od okien) i do 3 (od granicy działki). Do "zgrupowania" nie zalicza się pojedynczego stanowiska postojowego, stąd nie ma podstaw do uznania, że pojedyncze miejsce parkingowe od ul. [...] rażącco narusza § 19 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie organ wyjaśnił, że rozporządzenie to nie miało zastosowania, bowiem miejsca postojowe, dojścia i dojazdy zaprojektowano na działce inwestora, zatem nie należą one do sfery publicznej. Bez znaczenia, w ocenie organu, pozostawały również zarzuty dotyczące prawidłowości wykonania zjazdu z drogi gminnej. Do akt dołączono decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej działką nr ew. [...] obr. [...] ul. [...] m.in. do działki [...]. Nadto, zjazd nie stanowił przedmiotu postępowania zwyczajnego. Skargę na powyższą decyzję złożyli pp. M., zarzucając, że wydano ją z rażącym naruszeniem: art. 10 § 1, art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 20 ust. 1 pkt 1a i pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 – pkt 4 ustawy. Uzasadniając naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wskazali, iż organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił postanowienie z [...] maja 2011 r. odmawiające wszczęcia na ich wniosek postępowania nieważnościowego. W postanowieniu wskazano, że inwestycja wykracza poza granice działki inwestycyjnej. Wskazali na rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Podali, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, iż odległość budynku (elewacja płd-zach, bez otworów okiennych i drzwiowych) od granicy z działką nr [...] wynosi 3m. Z uwagi na wysokość budynku (9,57m), jak i odległość od granicy z działką skarżących działka nr [...] znajduje się niewątpliwie w obszarze oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia. Takie usytuowanie obiektu ogranicza, w odniesieniu do § 13 rozporządzenia możliwość zagospodarowania działki nr [...]. Skarżący przytoczyli art. 20 ust. 1 pkt 1a ustawy i podnieśli, że do zaprojektowania obiektów takich jak: droga, parking i jezdnia manewrowa projektant miał obowiązek zapewnić udział osoby posiadającej uprawnienia budowlane projektanta dróg lądowych, ze względu na specyfikę komunikacji. Zdaniem skarżących zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są uzasadnione, gdyż organy nieprawidłowo oceniły materiał dowodowy. Są jednoznaczne dowody, że organy preferowały interes tylko jednej strony naruszając konstytucyjną zasadę równego traktowania stron, co rażąco narusza art. 6 k.p.a. Projekt budowlany w rzeczywistości nim nie jest, poprzez braki opisane w punktach 2; 3; 4; 5 i 6 skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje zatem jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad postępowania. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na gruncie rozpatrywanej sprawy w pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga to, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uruchomionym wnioskiem skarżących. Wyjaśnić zatem trzeba, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten znajduje zastosowanie tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się zatem jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1. Doda również trzeba, że wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymienia rażące naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, przy czym chodzi o przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, NSA – OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, NSA w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 Lex nr 746680, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10 Lex nr 672887, z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 513/09 Lex nr 597659). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r., wydana została zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2006 r. Dz.U. nr 156 poz. 1118 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W ocenie Sądu nie można było podzielić stanowiska skarżących, że badana decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. rażąco narusza ww. przepis poprzez udzielenie pozwolenia na budowę sprzecznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w mieście [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Skarżący podnieśli, że skutkiem wydania tej decyzji było dopuszczenie do sytuacji, w której na trzech sąsiednich działkach (nr [...], nr [...], nr [...]) powstał jeden budynek o zabudowie szeregowej, takiej zabudowy plan natomiast nie dopuszcza. Jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, przedmiotem postępowania toczącego się przed Starostą [...] było udzielenia pozwolenia budowlanego jedynie w zakresie budowy budynku mieszkalnego o charakterze wolnostojącym na działce nr [...]. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostają więc zarzuty dotyczące inwestycji powstałych na działkach sąsiednich. Podkreślić jednocześnie trzeba, że ww. plan w § 25 pkt 2 dopuścił sytuowanie zabudowy ścianą bez otworów bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną i w taki właśnie sposób usytuowany został sporny budynek. Skoro zaś plan zezwala na takie posadowienie budynków, to nawet jeżeli na skutek wydania badanej decyzji na trzech sąsiednich działkach powstała zabudowa szeregowa, nie można zarzucić organowi naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy przy wydawaniu pozwolenia, a tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Takie zlokalizowanie spornego budynku jest też zgodne z § 12 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 nr 75 poz. 690 ze zm.). Inwestycja nie narusza też ustaleń planu określających wysokość budynków mieszkalnych. Plan dopuszcza maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne z dopuszczeniem trzeciej kondygnacji w bryle dachu, nie więcej niż 12 m, natomiast projektowany budynek jest dwukondygnacyjny o wysokości w kalenicy 9,57 m. Odnośnie rodzaju dachu plan dopuszcza dachy spadziste o jednakowym nachyleniu połaci od 15° do 42°; projektowany dach przewidziano jako dach stromy, o kącie nachylenia połaci 35°. Ilość miejsc postojowych - przy wymaganej planem min. 2 miejsca postojowe na lokal mieszkalny - obejmuje 2 miejsca postojowe na lokal. Podobnie pozostałe parametry przedsięwzięcia są zgodne z ustaleniami planu, w tym odnoszącymi się do powierzchni zabudowy budynków (dopuszczalna - 50% powierzchni działki budowlanej; projektowana - 22%), łącznej powierzchni zabudowanej (dopuszczalna - 60% powierzchni działki; projektowana - 37,7%) oraz powierzchni biologicznie czynnej (wymagana min. 40%; projektowana 62,3%). Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2010 r. nie narusza także przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.. Zostały zachowane odległości określone w § 12 rozporządzenia, projektowana inwestycja nie ma też wpływu na zacienienie działki skarżących i nie ograniczy dopływu naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku skarżących (§ 13 i § 57 rozporządzenia). W ramach inwestycji zaplanowano realizację 3 miejsc parkingowych zlokalizowanych ok. 4 m od działki nr [...] i [...] oraz ok. 7,50 od otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku mieszkalnym i ok. 11 m od otworów okiennych i drzwiowych budynku skarżących, inwestycja spełnia zatem wymagania z § 19 rozporządzenia. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza zatem art. 35 ust. 1 ustawy, a tym bardziej nie można mówić w niniejszej sprawie o rażącym naruszeniu tego przepisu. Należy też zwrócić uwagę na treść ust. 4 art. 35, stanowiącego, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten jest uszczegółowieniem wyrażonej w art. 4 ustawy zasady wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia art. 20 ust.1 pkt 1 a i pkt 2 ustawy wobec konieczności – jak podnosili skarżący - sporządzenia projektu przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności dróg lądowych, skoro planowana inwestycja obejmowała roboty budowlane dotyczące dojść, dojazdów i miejsc postojowych zlokalizowanych w całości na działce inwestora. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...], w ocenie Sądu, są zgodne z prawem, bowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Sąd nie dopatrzył się również takich naruszeń prawa procesowego, w tym art. 10 kpa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Analiza akt nie potwierdza, że prawo skarżących do czynnego udziału w postępowaniu zostało naruszone. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).