VII SA/Wa 1579/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 w związku art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", po ponownym przeprowadzeniu wszczętego na wnioski: D.C.(dotychczas A.), D. A., T. K., M. i R. N., A. Ż. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. P. zezwolenia na wykonanie robót budowlanych w istniejącym na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...] gm. [...], zakładzie przetwórstwa mięsnego, umorzył postępowanie nieważnościowe w sprawie decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpatrując ponownie wnioski D. A.(obecnie C.), T. K., M. i R. N., A. Ż. z lipca 2007r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] umorzył wszczęte postępowanie nadzwyczajne. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i - biorąc pod uwagę przedłożenie przez skarżących nowych materiałów dowodowych oraz konieczność dokonania ich dwuinstancyjnej oceny - przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ wojewódzki wziął pod uwagę przedłożoną przez A.K. i T. Ż. ekspertyzę w sprawie wpływu na środowisko Zakładu - ubojni i przetwórstwa mięsnego w [...]., we wsi [...]. Ww. raport sporządzony został w roku 2009, i jak z niego wynika, w oparciu o analizę faktycznego funkcjonowania masarni. Nie zostały w nim podane przy tym własne ustalenia co do zakresu oddziaływania zakładu na nieruchomości sąsiednie. Co więcej przedłożony raport dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji budynku produkcyjnego na dz. nr ew. [...] i stanowi polemikę z analogicznym opracowaniem przedstawionym przez inwestora w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jednakże decyzja [...] nr [...] nie obejmowała swoim zakresem rozbudowy zakładu. Ponadto organ wskazał, że D. C. (dawniej A.) posiada tytuł prawny do dz. nr ew. [...], M. i R. N. posiadają tytuł prawny do dz. nr ew. [...], T. K. posiada tytuł prawny do dz. nr ew. [...], a A.Ż. posiada tytuł prawny do dz. nr ew. [...]. Natomiast żadna z powyższych nieruchomości nie graniczy bezpośrednio z terenem zainwestowanym. Najbliżej położona względem inwestycji jest dz. nr ew. [...], zaś najbliżej inwestycji zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna znajdująca się w odległości ok. 25m, na dz. nr ew. [...] stanowiącej własność A. Ż.. Zdaniem organu z załączonego do wniosku projektu budowlanego wynika, iż stanowiące przedmiot inwestycji roboty budowlane nie powodują zmiany wysokości budynku bądź jego długości czy szerokości, nie ulegają zatem zmianie parametry określone w § 12 oraz 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2003r., jak i wymagania przeciwpożarowe określone w ww. rozporządzeniu. W oparciu o projekt budowlany brak jest również podstaw do stwierdzenia, że wykonanie wnioskowanych robót przyczyni się do zwiększenia poziomu hałasu emitowanego przez już istniejący zakład. Ponadto organ podkreślił, że dostarczona przez A. K. i T. Ż. ekspertyza wskazuje na szereg czynników mogących oddziaływać na działki sąsiednie, przy czym czynniki te wynikają z istnienia oraz działania zakładu jako całości, podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania nie jest pozwolenie na budowę nowego zakładu, a wykonanie określonych robót budowlanych w już istniejącym. Autor ekspertyzy nie wskazuje przy tym jakie ograniczenia dla nieruchomości sąsiednich lub wpływ na zagospodarowanie terenu znajdującego się w otoczeniu dz. nr ew. [...] będzie miało wykonanie wnioskowanych w dniu [...] czerwca 2005r. robót budowlanych. W ocenie organu, analiza wpływu projektowanej inwestycji nie dała podstaw do stwierdzenia, iż jej obszar oddziaływania obejmuje którąkolwiek z działek, do których tytuły prawne posiadają wnioskodawcy. W związku z czym żaden z wnioskodawców nie posiada, przysługującej wyłącznie stronie, legitymacji do wszczęcia na wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. C., T. K., M. N., R. N. i A.Ż., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że M. i R.N. są właścicielami działki nr ew. [...] (odpis z księgi wieczystej nr [...]). Z porównania projektu zagospodarowania terenu oraz mapy stanowiącej wyrys z ewidencji gruntów (załącznik do pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 2011r., znak: [...]), wynika, że w/w nieruchomość jest oddalona od omawianej inwestycji (obecnie działka nr ew. [...]) ponad 30 m i oddzielona działką nr ew. [...] A. Ż. jest właścicielką działki nr ew. [...] (odpis z księgi wieczystej nr [...]), która również znajduje się w odległości ponad 40m od spornej inwestycji oraz jest od niej oddzielona działką nr [...]. Działka nr ew. [...], będąca własnością D. C. (odpis z księgi wieczystej nr [...]) i działka nr ew. [...] - własność T. K. (odpis z księgi wieczystej nr [...]), są oddzielone od działki zakładu przetwórstwa mięsnego drogą (działki nr ew. [...] i [...]) i znajdują się w odległości ponad 100 m od modernizowanego zakładu. Organ II instancji powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 271) uznał, że Wojewoda nie wziął pod uwagę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/09, w którym Sąd, po rozpoznaniu skargi M. i R. N., T. K., A.Ż. i D. C. na decyzję GINB z dnia [...]lutego 2009 r., znak: [...] (uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji), wskazał m.in. cyt.: "...Odnosząc się zatem do zagadnienia przymiotu strony osób wnoszących skargę i będących właścicielami nieruchomości sąsiadujących. Sąd stwierdza że istnieją przesłanki by uznać przymiot strony właścicieli działek sąsiednich, gdyż tego rodzaju inwestycja jak ta, realizowana w zakładzie przetwórstwa mięsnego znajdującym się na terenie działki [...] we wsi [...] powoduje oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości na tyle niekorzystnie wpływając na ich sposób zagospodarowania, że uniemożliwia lub znacznie ogranicza prowadzenie na terenie działek sąsiednich np. działalności agroturystycznej oraz różnych innych typów działalności". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze wskazano, że w dalszej części powołanego przez GINB uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż "Jednakże w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentacji, z których jednoznacznie wynikałoby położenie działek należących do skarżących względem działki nr ew. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję oraz analizy interesu prawnego wnioskodawców. ... Nie ulega zatem wątpliwości, że aby uznać przymiot wszystkich stron wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji należało w sposób bezsporny i jednoznaczny wyjaśnić ich interes prawny, który jak to podkreślił Sąd jest prawdopodobny ale nieudokumentowany przez organ I instancji." Zatem Wojewoda nie naruszył art. 153 ppsa, ponieważ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego jednoznacznie wynika położenie działek należących do D. C., M. i R. N., T. K. i A. Ż., a następnie dokonał analizy interesu prawnego ww. wnioskodawców, co wynika z treści jego decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdzając, że analiza wpływu projektowanej inwestycji nie dała podstaw do stwierdzenia, iż jej obszar oddziaływania obejmuje jakąkolwiek z działek, do których tytuły prawne posiadają wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja zapadła w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/09, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w komentowanym przepisie, są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 349/2004). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09). Zatem powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Zasada ta obowiązuje także organ orzekający, który będąc związany wykładnią prawa w sprawie nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania. Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97). Wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/09, poddał kontroli decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...], którą organ II instancji, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił do ponownego rozpatrzenia zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z.P. zezwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakładzie przetwórstwa mięsnego znajdującym się na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...]. W wyniku kontroli tej skarga na ww. decyzję została oddalona. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził wiążący w sprawie pogląd prawny wskazując, iż w przedmiotowym postępowaniu wyłoniły się dwie kwestie wymagające wyjaśnienia przez organy administracji publicznej - podmiotowa dotycząca wątpliwości co do przymiotu strony osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności oraz przedmiotowa: co do obiektu budowlanego będącego własnością inwestorów, który wcześniej był siedliskiem, a w niewyjaśnionych okolicznościach powstał w budynkach gospodarskich, siedliskowych zakład mięsny. Odnosząc się do zagadnienia przymiotu strony osób wnoszących skargę i będących właścicielami nieruchomości sąsiadujących, Sąd stwierdził, że istnieją przesłanki by uznać przymiot strony właścicieli działek sąsiednich, gdyż tego rodzaju inwestycja jak ta, realizowana w zakładzie przetwórstwa mięsnego znajdującym się na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...] powoduje oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości na tyle niekorzystnie wpływając na ich sposób zagospodarowania, że uniemożliwia lub znacznie ogranicza prowadzenie na terenie działek sąsiednich np. działalności agroturystycznej oraz różnych innych typów działalności. Jednakże w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentacji, z których jednoznacznie wynikałoby położenie działek należących do skarżących względem działki nr ew. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję oraz analizy interesu prawnego wnioskodawców. Zatem zdaniem Sądu interes prawny stron wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji jest prawdopodobny ale nie udokumentowany przez organ I instancji. W ocenie Sądu, orzekającego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 668/09, drugą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie czy przedmiotowa inwestycja spowodowała zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która to zmiana obliguje inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem Starosta [...] weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym, decyzją udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w już istniejącym zakładzie przetwórstwa mięsnego a nie na budowę nowego obiektu. A także wyjaśnienia wymaga kwestia związana z pochodzeniem obiektu znajdującego się na działce inwestora a podlegającego modernizacji, ponieważ przed przystąpieniem do analizy możliwości wydania pozwolenia na modernizację bez uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy organ winien sprawdzić czy przedmiotowy zakład został wybudowany legalnie czy też jest może samowolą budowlaną. W konsekwencji stwierdzonych przez organ II instancji uchybień i oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wojewoda [...] zobowiązany był powtórnie przeprowadzić postępowanie wszczęte na wnioski: D.C. (dotychczas A.), D. A., T. K., M. i R. N., A. Ż. Z akta administracyjnych oraz uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2012 r. wynika, że organ nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku wyjaśnienia kwestii wskazanych w wyroku Sądu z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/09, a wskazanych powyżej. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy słusznie wskazał, że Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę był związany, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., oceną prawna wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/09, którego jednak nie wziął pod uwagę. Przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu poprzedzającego niniejsze postępowanie, odnoszącego się do przymiotu strony osób będących właścicielami nieruchomości sąsiednich, należy w ocenie Sądu, orzekającego w przedmiotowej sprawie, uznać za przykładowe wskazanie między innymi jakich wytycznych organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie po wyroku z dnia 29 lipca 2009 r. nie wykonał. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że ocena w niniejszym postępowaniu sądowym, wobec powyżej wskazanego związania, musiała się ograniczyć jedynie do badania zaskarżonej decyzji w kontekście realizacji wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 668/09. W ocenie Sądu skoro organ I instancji nie wywiązał się z ciążącego na min obowiązku, wynikającego z wyroku Sądu z dnia 29 lipca 2009 r., to organ odwoławczy dostrzegłszy to uchybienie zobowiązany był do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa, co jak wskazano wyżej uczynił. Jednocześnie GINB prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie poprzez wskazanie, że Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę po wyroku Sądu naruszył art. 153 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.