VII SA/Wa 158/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 317 (trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i 144 Kodeksu postępowania administracyjnego Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Wojewody [...] od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr: [...] ustalającej, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 7.905,60 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia 29 czerwca 2009 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...], usuniętego w dniu 28 grudnia 2008 r. w [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Samochód marki [...] nr rejestracyjny [...] został, na podstawie dyspozycji Policji nr [...], usunięty z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym w dniu 28 grudnia 2008 r. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt: [...] Sąd Rejonowy [...] w [...] II Wydział Cywilny orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [...]. Analizując zmieniające się przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym i przepisy wykonawcze organ stwierdził, że nie budzi wątpliwości sytuacja, gdy właściciel odebrał pojazd. Od roku 2002 wydawanie pojazdu następuje na podstawie zezwolenia po dokonaniu opłaty (za usunięcie i parkowanie/przechowywanie), której wysokość ustala rada powiatu. Z konstrukcji tej opłaty wynika, że niewątpliwie (niezależnie od zmieniających się w tym zakresie przepisów) jest to opłata uiszczana na rzecz powiatu przez właściciela (lub inną osobę odbierająca pojazd), a nie na rzecz przedsiębiorcy prowadzącego parking. W przypadku opłaty za usunięcie pojazdu i jego przechowanie, przepisy nie przewidywały, ani nie przewidują konieczności wydawania jakiejkolwiek decyzji. Do tej opłaty nie ma zastosowania, obowiązujący od 4 września 2010 r., art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (dalej w skrócie: p.r.d; Dz. U z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), gdyż koszty, o których mowa w tym przepisie nie są tożsame z opłatą, o której mowa w art. 130a ust. 5c i 6 - 7 p.r.d. (w obecnym brzmieniu). Natomiast gdy pojazd nie został odebrany przez właściciela organ wskazał, że sytuacja została uregulowana nowelizacją, która weszła w życie 4 września 2010 r. i polegała na wprowadzeniu przepisów dotyczących przepadku pojazdu na rzecz powiatu oraz m.in. art. 130a ust. 10h p.r.d., który stanowi, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Podkreślił, iż w uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono, że: "Projekt zakłada również wprowadzenie przepisu nakładającego na właściciela pojazdu obowiązku uiszczenia należności za usunięcie, przechowywanie, oszacowanie, sprzedaż lub zniszczenie pojazdu, w przypadku gdy właściciel nie odbierze pojazdu z parkingu w ustawowym terminie. W takim przypadku starosta drodze decyzji administracyjnej będzie nakładał obowiązek zapłaty tych należności. W razie niewykonania dobrowolnego decyzji starosty obowiązek uiszczenia stosownych opłat będzie dochodzony w trybie egzekucji administracyjnej przez naczelników urzędów skarbowych." Przed nowelizacją z brzmienia art. 130a ust. 1 p.r.d. wynikało jedynie, że właściciel ponosi koszty usunięcia pojazdu ale brak było jednoznacznej regulacji wskazującej kto ponosi koszty przechowywania pojazdu, który nie został odebrany w terminie 6 miesięcy i jego własność przepadła na rzecz Skarbu Państwa, w szczególności brak było regulacji obciążającej wprost dotychczasowego właściciela kosztami przechowywania pojazdu po upływie sześciu miesięcy od dnia jego usunięcia. Z uwagi na brak przepisów przejściowych o charakterze proceduralnym organ uznał, że powyższa regulacja, to jest wydanie przez starostę decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. znajduje zastosowanie nie tylko wobec pojazdów usuniętych z drogi po jej wejściu w życie (po 4 września 2010 r.), ale również wobec pojazdów usuniętych wcześniej. Z wykładni przepisów art. 130a ust. 10, 10e, 10f, 10h i 10k wynika, że przepis ten może znaleźć zastosowanie jedynie po zakończeniu postępowania sądowego – po prawomocnym orzeczeniu sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy organ powtórzył, że pojazd marki [...] nr rejestracyjny [...] został usunięty z drogi w trybie art. 130 a ustawy - Prawo o ruchu drogowym w dniu 28 grudnia 2008 r. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. W dniu 28 czerwca 2009 r. upłynął 6-miesięczny termin określony w art. 130a ust 10 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 4 września 2010 r. po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie zatem z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 1018 ze zm.), koszty przechowywania pojazdu za okres po upływie 6-miesięcznego terminu (po dniu 28 czerwca 2009 r.) do wejścia w życie nowelizacji (do dnia 4 września 2010 r.), czyli za okres od dnia 29 czerwca 2009 r. (zgodnie z art. 57 § 3 kpa) do dnia 3 września 2010 r. (włącznie), ponosi Skarb Państwa. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt: [...] Sąd Rejonowy [...] II Wydział Cywilny orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [...]. W obrocie prawnym Skarb Państwa bierze udział przez tzw. stationes fisci, będące określonymi jednostkami organizacyjnymi. Zauważył, że powyższy przepis przesądza jedynie odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę powyższych kosztów nie wskazuje jednak właściwego statio fisci do ich wypłaty. Każda czynność państwowej jednostki organizacyjnej jest z mocy prawa czynnością Skarbu Państwa (zasada jednolitości Skarbu Państwa). Jednostka organizacyjna Skarbu Państwa ma jedynie zdolność cząstkową, jej funkcją jest reprezentowanie interesów Skarbu Państwa i podejmowanie za niego czynności. W niniejszej sprawie kwestią sporu jest jaki organ - jakie statio fisci zobowiązane jest do zapłaty ustalonych kosztów przechowywania pojazdów za okres wskazany w art. 13 ustawy nowelizującej. Zdaniem organu I instancji podmiotem właściwym do uiszczenia tych koszów jest Skarb Państwa - Wojewoda [...], natomiast zdaniem odwołującego - właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. W ocenie organu odwoławczego stanowisko Prezydenta [...] jest w pełni zasadne. Potwierdzają to także przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.), w szczególności art. 2 i 3 ustawy, z których wprost wynika, że organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie nie zastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji jest wojewoda (art. 3 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy). W ocenie organu odwoławczego wskazane przepisy ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z "zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, jest wojewoda (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, LEX nr 574290). Z przepisów tych można również wywieść, iż wojewoda ma generalną kompetencje do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w szeregu prawomocnych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalających skargi Wojewody [...] w analogicznych sprawach np.: sygn. akt: VII SA/Wa 1409/15 z dnia 5 kwietnia 2016 r., VII SA/Wa 1378/15 z dnia 23 marca 2016 r., VII SA/Wa 1251/15 z dnia 18 lutego 2016 r., VII SA/Wa 1226/15 z dnia 13 stycznia 2016 r., VII SA/Wa 1408/15 z dnia 22 grudnia 2015 r., czy sygn akt: VII SA/Wa 1097/14 z dnia 25 listopada 2014 r. Odnosząc się do argumentacji Wojewody [...] z której wynika, że podmiotem właściwym w zakresie zwrotu wydatków powinien być działający w imieniu Skarbu Państwa właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego organ II instancji stwierdził, że przepisy ustawy egzekucyjnej, w tym art. 102 § 2 u.p.e.a. dotyczą relacji pomiędzy organem administracji, a prowadzącym parking, nie dotyczą natomiast relacji pomiędzy organem administracji, a zobowiązanym (właścicielem lub Skarbem Państwa) do zapłaty określonych kosztów (które pierwotnie pokrywane są przez powiat) w związku z usunięciem pojazdu z drogi uregulowanej w art. 130a ust. 10h p.r.d. Organ odniósł się także do wysokości kwoty do zapłaty, uznając, że została ona obliczona w oparciu o stawkę za przechowywanie przedmiotowego pojazdu wynikającą z umowy nr [...]z dnia [...] sierpnia 2007 r. zawartej przez m. [...] z konsorcjum pod nazwą [...]. Kwota ta jednak, zgodnie z wyliczeniem dokonanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, winna wynosić 9.860.04 zł, a nie jak to przyjął organ pierwszej instancji 7.905.60 zł. zawyżywszy jednak na treść art. 139 kpa organ odwoławczy stwierdził, iż nie może w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżonej decyzji w całości orzec co do istoty poprzez ustalenie kwoty w prawidłowej wysokości, gdyż prawidłowo ustalona kwota jest wyższa niż ustalona w zaskarżonej decyzji. Byłoby to działanie na niekorzyść strony odwołującej się, a zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie Kolegium nie stwierdziło, aby zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. wniósł Wojewoda [...] zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, polegającą na przyjęciu, że właściwym do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa jest Wojewoda [...]. Zdaniem skarżącego ponieważ od dnia [...] września 2010 r. o przepadku na rzecz powiatu pojazdów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej orzeka sąd w cywilnym postępowaniu nieprocesowym, na podstawie § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. jest możliwe zastosowanie przepisów ustawy regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 u.p.e.a. ustawy, który nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Ponieważ zgodnie z art. 19 § 1 cyt. ustawy, w przypadku egzekucji administracyjnej należności pieniężnych organem egzekucyjnym jest, co do zasady naczelnik urzędu skarbowego, można przyjąć, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w zakresie zwrotu kosztów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej są właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych. Za właściwością naczelników urzędów skarbowych przemawiać może również ciągłość obowiązku ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów przechowywania pojazdów w zakresie określonym w art. 13 ustawy nowelizującej (tj. kosztów powstałych po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi do dnia 4 września 2010 r.) wobec tych pojazdów, w przypadku których powyższy termin 6 miesięcy upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r.). Stanowisko odnośnie właściwości naczelników urzędów skarbowych do działania w imieniu Skarbu Państwa w przedmiocie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów określonych w art. 13 ustawy nowelizującej podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OW 226/12), powołując się właśnie na argument o ciągłości kompetencji naczelników urzędów skarbowych w omawianym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. ustalającą, że Skarb Państwa – Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 7.905,60 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia 29 czerwca 2099 r. do dnia 3 września 2010 na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...], usuniętego w dniu [...] grudnia 2008 r. w [...]. Materialnoprwaną podstawę decyzji Prezydenta [...] stanowi art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 1018 ze zm.), zgodnie z którym Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli do dnia 3 września 2010 r. Ustalenie generalnej zasady przewidującej ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów przechowywania pojazdów nie oznacza, że ustawodawca w art. 13 ustawy zmieniającej wskazał podmiot statio fisci, który w imieniu Skarbu Państwa obowiązany byłby do ponoszenia tych kosztów, nie wskazał również trybu zwrotu tych kosztów. Dokonana ustawą zmieniającą ustawę Prawo o ruchu drogowym zmiana art. 130a poprzez dodanie nowych ustępów 10 a – 10 l polegała na określeniu, kto ponosi koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z dyspozycją art. 130a ust. 10h , koszty te ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W świetle wskazanych powyżej regulacji starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) został upoważniony przez ustawodawcę do wydania decyzji o ustaleniu kosztów przechowania pojazdu wyłącznie wobec właściciela pojazdu, przy czym stan władania ocenia się na dzień wydania dyspozycji do usunięcia pojazdu, a nie na dzień orzekania przez organ w tym zakresie. Przepis art. 130a ust. 10h nie upoważnia w żadnej mierze starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzekania o zapłacie kosztów przez Skarb Państwa. Przepis nie zawiera takiego upoważnienia, a ponadto odpowiedzialność Skarbu Państwa w zakresie oznaczonym art. 13 ustawy zmieniającej ustawy Prawo o ruchu drogowym następuje ex lege, a nie na podstawie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, a więc żaden organ administracji publicznej nie wydaje w takim zakresie decyzji; jedynie władnym do rozstrzygania sporów pomiędzy żądającym ewentualnej zapłaty na podstawie art. 13 tej ustawy przechowawcą (dozorcą) jest sąd powszechny. Treść art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym jest jasna i nie wymaga żadnej wykładni. Podkreślić należy, iż w ocenie Sądu starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) nie ma również w takim wypadku podstawy prawnej do orzekania władczego, od jakiego innego organu, działającego za Skarb Państwa (statio fisci), zapłata taka będzie należna. Organ administracji (rządowej lub samorządowej) nie może bowiem bez wyraźnego upoważnienia ustawowego czynić innego organu zobowiązanym do zapłaty, zastępując tym samym sąd powszechny, w którego wyłącznej kognicji takie rozstrzyganie leży, zaś art. 102 § 2 u.p.e.a. takiego upoważnienia nie zawiera, gdyż rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o ten przepis służy wypłacie wydatków dozorcy ruchomości i są to wydatki doraźnie ponoszone przez organ egzekucyjny, którym zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 2 tego rozporządzenia z 28 lutego 2011 r. jest starosta. Odnośnie dowolnego ustalenia przez Prezydenta [...] (zaakceptowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]) statio fisci na podkreślenie zasługuje ponadto, że wojewoda (zgodnie z art. 3 ust. pkt. 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 525) jest reprezentantem Skarbu Państwa, ale wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Po myśli art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym z 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2259) organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Z przepisu tego wynika, że nie można domniemywać obowiązków organu, jako statio fisci, w zakresie obowiązku zapłaty kosztów związanych z przechowaniem pojazdu (w tym wynagrodzenia) na rzecz przechowawcy (dozorcy). Prezydent [...], ponownie rozpoznając sprawę, biorąc pod uwagę związanie oceną prawną, dokonaną przez Sąd, uwzględni omówione w niniejszym wyroku granice własnej kognicji i oznaczy osobę zobowiązaną do zapłaty powstałych kosztów; z należytym jednakże uwzględnieniem treści art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym i wskazaniem osoby zobowiązanego, zgodnie z tym przepisem. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a), art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).