VII SA/Wa 1580/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", po ponownym przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. P. zezwolenia na wykonanie robót budowlanych w istniejącym na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...] gm. [...], zakładzie przetwórstwa mięsnego, stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...]czerwca 2005 r., nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że jego zdaniem decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 4 i 5 Prawa budowlanego, ponieważ skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., działka nr ew. [...] we wsi [...] nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] września 2004 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] odrzucającej zarzuty wniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ew. 113), a z opisu technicznego wynika, że zwiększona zostanie kubatura budynku, mimo, że w projekcie budowlanym nie wskazano, że projektowane roboty budowlane prowadzą do zmiany wysokości, długości bądź szerokości istniejącego budynku oraz zgodnie z opisem technicznym inwestycji nastąpi zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń w istniejącym zakładzie, to konieczne jest przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast do wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r. nie została załączona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wykonaniu robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku istniejącego na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...] gm. [...], zakładu przetwórstwa mięsnego. Ponadto jako iż wnioskowana inwestycja polega zarówno na przebudowie jak i zmianie sposobu użytkowania części zakładu przetwórstwa mięsnego, to niezbędną część projektu budowlanego winna stanowić ekspertyza techniczna istniejącego budynku. Tymczasem w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. projekcie budowlanym brak jest takiego opracowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z.P., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że Wojewoda naruszył art. 10 kpa w związku z art. 61 § 4 kpa, ponieważ zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (zawiadomienie z dnia [...] lutego 2011r., znak: [...]), oraz zaskarżone rozstrzygnięcie w w/w sprawie doręczył pełnomocnikowi Z. P.. Zatem pominięta została M. P., której niewątpliwie przysługuje przymiot strony, gdyż decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. udzielająca pozwolenia na budowę została wydana na rzecz Z. P. oraz M. P.. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 lipca 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 668/09, po rozpoznaniu skargi M. i R. N., T. K., A. Ż. oraz D. C. na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2009r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] (stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazał że Wojewoda [...]nie wyjaśnił w sprawie najważniejszej kwestii związanej z pochodzeniem obiektu znajdującego się na działce inwestora a podlegającego modernizacji. Organ odwoławczy powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 271) uznał, że powyższy wyrok zobowiązuje Wojewodę, przed przystąpieniem do analizy możliwości wydania pozwolenia na modernizację bez uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, do sprawdzenia czy przedmiotowy zakład został wybudowany legalnie czy też jest może samowolą budowlaną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z.P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W skardze wskazano na porozumienie zawarte w dniu 23 lutego 2007 r. pomiędzy M. P. i Z.P. z którego wynika, że w dniu [...] lutego 2007 r. M. P. wystąpiła ze spółki cywilnej Zakład Produkcyjno- Handlowy [...], również w dniu [...] lutego 2007 r. pomiędzy M. P. i Z. P. zawarta została umowa majątkowa małżeńska wyłączająca wspólność ustawową oraz także w dniu [...] lutego 2007 r. M.P. i Z. P. zawarli umowę o podziale majątku wspólnego, mocą której nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] przypadła na wyłączną własność Z. P.. Działka nr [...] aktualnie objęta jest księgą wieczystą [...]. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że M. P. w dacie wydania zaskarżonej decyzji jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nie była już inwestorem w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]czerwca 2005 r. nie dotyczy jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Oznacza to jednocześnie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował zaskarżoną decyzję do osoby nie będącej stroną w sprawie, co powoduje, że decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja zapadła w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/09, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w komentowanym przepisie, są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 349/2004). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09). Zatem powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Zasada ta obowiązuje także organ orzekający, który będąc związany wykładnią prawa w sprawie nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania. Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97). Wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/09, poddał kontroli decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., znak [...], którą organ II instancji, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił do ponownego rozpatrzenia zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. P. zezwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakładzie przetwórstwa mięsnego znajdującym się na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], gmina [...]. W wyniku kontroli tej skarga na ww. decyzję została oddalona. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził wiążący w sprawie pogląd prawny wskazując, iż w przedmiotowym postępowaniu wyłoniły się dwie kwestie wymagające wyjaśnienia przez organy administracji publicznej - podmiotowa dotycząca wątpliwości co do przymiotu strony osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności oraz przedmiotowa: co do obiektu budowlanego będącego własnością inwestorów, który wcześniej był siedliskiem, a w niewyjaśnionych okolicznościach powstał w budynkach gospodarskich, siedliskowych zakład mięsny. Odnosząc się do zagadnienia przymiotu strony osób wnoszących skargę i będących właścicielami nieruchomości sąsiadujących, Sąd stwierdził, że istnieją przesłanki by uznać przymiot strony właścicieli działek sąsiednich, gdyż tego rodzaju inwestycja jak ta, realizowana w zakładzie przetwórstwa mięsnego znajdującym się na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...] powoduje oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości na tyle niekorzystnie wpływając na ich sposób zagospodarowania, że uniemożliwia lub znacznie ogranicza prowadzenie na terenie działek sąsiednich np. działalności agroturystycznej oraz różnych innych typów działalności. Jednakże w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentacji, z których jednoznacznie wynikałoby położenie działek należących do skarżących względem działki nr ew. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję oraz analizy interesu prawnego wnioskodawców. Zatem zdaniem Sądu interes prawny stron wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji jest prawdopodobny ale nie udokumentowany przez organ I instancji. W ocenie Sądu, orzekającego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 668/09, drugą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie czy przedmiotowa inwestycja spowodowała zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która to zmiana obliguje inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem Starosta [...]weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym, decyzją udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w już istniejącym zakładzie przetwórstwa mięsnego a nie na budowę nowego obiektu. A także wyjaśnienia wymaga kwestia związana z pochodzeniem obiektu znajdującego się na działce inwestora a podlegającego modernizacji, ponieważ przed przystąpieniem do analizy możliwości wydania pozwolenia na modernizację bez uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy organ winien sprawdzić czy przedmiotowy zakład został wybudowany legalnie czy też jest może samowolą budowlaną. W konsekwencji stwierdzonych przez organ II instancji uchybień i oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wojewoda [...] zobowiązany był powtórnie przeprowadzić postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]czerwca 2005 r., nr [...]. Z akta administracyjnych oraz uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. wynika, że organ nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku wyjaśnienia kwestii wskazanych w wyroku Sądu z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/09, a wskazanych powyżej. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę był związany, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/09, jednakże się do niej nie zastosował. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku przymiotu strony przez M. P., którą organ odwoławczy uznał za stronę niniejszego postępowania, Sąd, nie przesądzając jej przymiotu strony, stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda zobowiązany będzie rozważyć krąg stron postępowania. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że ocena w niniejszym postępowaniu sądowym, wobec powyżej wskazanego związania, musiała się ograniczyć jedynie do badania zaskarżonej decyzji w kontekście realizacji wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 668/09. W ocenie Sądu skoro organ I instancji nie wywiązał się z ciążącego na min obowiązku, wynikającego z wyroku Sądu z dnia 29 lipca 2009 r., to organ odwoławczy dostrzegłszy to uchybienie zobowiązany był do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa, co jak wskazano wyżej uczynił. Jednocześnie GINB prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie poprzez wskazanie, że Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę po wyroku Sądu naruszył art. 153 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.