VII SA/Wa 1608/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. i Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) – dalej "k.p.a.", po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], nakazującej H. i J. K. rozbiórkę obiektu o konstrukcji drewnianej w kształcie litery "L" i wymiarach 17,00 - 16,50 m oraz szerokości 5,20 m, znajdującego się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, umorzył postępowanie odwoławcze. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że na skutek wniosku Z. G. z dnia [...] listopada 2009 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do ww. obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 1 czerwca 2011 r. dokonał oględzin. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że konstrukcję wiaty stanowią drewniane słupy, na których zamocowane są belki i krokwie. Tył oraz dach wiaty jest obity deskami, z pokryciem papą. Wymiary obiektu wynoszą 17,00 + 16,50 x 5,20 m, zaś wysokość obiektu jest zmienna od 2,20 do 3,20 m. Według oświadczenia J. K. wiata została zrealizowana w 2004 r. i wykorzystywana jest do przechowywania narzędzi i sprzętu rolniczego. Wiata ta została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na H. i J. K. obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W związku z nie złożeniem przez inwestorów wymaganych dokumentów, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał H. i J. K. rozbiórkę ww. wiaty. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T. i Z. G. oraz J. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołania Z. G. i J. K. rozpoznał decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...]. Zaś po rozpatrzeniu odwołania T. G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ odwołująca się nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1270/12 odrzucił skargę Z. G., natomiast wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1270/12, uchylił zaskarżoną przez T. G. decyzję [...]WINB nr [...], ponieważ organ II instancji ograniczył analizę interesu prawnego T. G. do udziału w sprawie w charakterze strony tylko do zbadania skutków sąsiedztwa z działkami od strony południowej, nie odnosząc się do twierdzeń skarżącej o możliwym oddziaływaniu samowolnie wybudowanej wiaty na jej interes wynikający z sąsiedztwa działki nr [...] z nieruchomością przy ul. [...] w W., której skarżąca jest współwłaścicielką. Po ponownym rozpoznaniu odwołania T. G. zapadła wskazana na wstępie zaskarżona decyzja. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że właścicielem działek nr ewid. [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...] jest wyłącznie Z. G., a T. G. nie posiada prawa własności co do ww. działek. Natomiast T. G. jest współwłaścielem działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. Działka ta nie graniczy bezpośrednio z działką nr ewid. [...], gdyż jest oddzielona od niej działką stanowiącą drogę o nazwie ul. [...]. Ponadto z map sytuacyjnych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że sporna wiata znajduje się w głębi działki nr ewid. [...] i jest znacznie oddalona od działki nr ewid. [...] (ponad 70 m). Mimo, że obiekt ten jest powiązany funkcjonalnie z innymi obiektami znajdującymi się na terenie działki nr ewid. [...], to jednak niniejsze postępowanie dotyczy kwestii legalności tego konkretnego obiektu, a nie zaś sposobu użytkowania całej działki. W ocenie organu wojewódzkiego tak znaczne oddalenie przedmiotowego obiektu od działki nr ewid. [...] oznacza, iż obiekt ten sam w sobie nie może powodować jakichkolwiek uciążliwości w korzystaniu z tejże działki przez ich współwłaścicieli. Zdaniem organu II instancji T. G. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uprawniałby ją do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli T. G. i Z. G., dochodząc uchylania decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 9, art. 107 § 3 k.p.a., art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących T. G. jest stroną postępowania głównego dotyczącego pozwolenia na budowę budynku biegalni dla koni zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. nr [...]. Przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem wpadkowym, dotyczy obiektu, który nie został naniesiony na kolejne projekty zagospodarowania działki zatwierdzone kolejnymi ostatecznymi decyzjami prezydenta miasta nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Tak więc ocena przymiotu strony powinna być formułowana w ramach postępowania głównego a nie na gruncie postępowania wpadkowego. Wskazali również, że nielegalnie pobudowane obiekty, między innymi przedmiotowy obiekt w kształcie litery "L" służy do przechowywania maszyn i sprzętu rolniczego i jego budowa jako obiektu o przeznaczeniu rolniczym pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie w jakim dotyczy T. G. i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację, zaś w zakresie w jakim dotyczy Z. G. wniósł o odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), dalej: "p.p.s.a.". Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek w stosunku do każdego ze skarżących z innego powodu. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było umorzenie w stosunku do T. G. postępowania odwoławczego od decyzji nakazującej H. i J. K. rozbiórkę obiektu o konstrukcji drewnianej w kształcie litery "L" i wymiarach 17,00 - 16,50 m oraz szerokości 5,20 m, znajdującego się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarga T. G. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Na wstępnie należy zaznaczyć, że sprawa odwołania złożonego przez T. G. od decyzji nakazującej rozbiórkę ww. obiektu jest po raz drugi rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Poprzednia decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], rozpoznająca odwołanie T. G., została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1270/12. Zatem ponownie rozpoznając ww. odwołanie organ zgodnie z art. 170 p.p.s.a. był związany powyższym wyrokiem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę po pierwsze zobowiązany jest do skontrolowania czy organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku, a po drugie w przypadku gdy organ zastosował się do wytycznych to czy jego ustalenia są prawidłowe. W wyroku tym Sąd uznał, że organ błędnie ograniczył analizę interesu prawnego T. G. do udziału w sprawie w charakterze strony tylko do zbadania skutków sąsiedztwa z działkami od strony południowej, nie przeanalizował zaś, ani nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej o możliwym oddziaływaniu samowolnego wybudowania wiaty na jej interes prawny wynikający z sąsiedztwa działki nr [...] z nieruchomością przy ul. [...], której skarżąca jest współwłaścicielką. Organ odwoławczy ponownie oceniając interes prawny T. G. do udziału w sprawie w charakterze strony zastosował się do powyższej wytycznej i w swojej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. rozważył jej interes prawny biorąc pod uwagę fakt, że jest ona współwłaścicielką działki nr [...] z obrębu [...]. Na podstawie map sytuacyjnych organ II instancji ustalił, że działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], gdyż jest oddzielona od niej działką stanowiącą drogę o nazwie ul. [...]. Ponadto sporna wiata znajduje się w głębi działki nr ewid. [...] i jest znacznie oddalona od działki nr ewid. [...] (ponad 70 m). Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił położenie wiaty w stosunku do działki nr [...]. Również trafnie organ ustalił, mając na względzie, że niniejsze postępowanie dotyczy kwestii legalności tego konkretnego obiektu, a nie zaś sposobu użytkowania całej działki, że tak znaczne oddalenie przedmiotowego obiektu od działki nr ewid. [...] oznacza, iż obiekt ten sam w sobie nie może powodować jakichkolwiek uciążliwości w korzystaniu z tejże działki przez ich współwłaścicieli. Zatem twierdzenie T. G., jakoby ukształtowanie wiaty i jej posadowienie powiązane z nadsypaniem ziemi powodowało uciążliwości w korzystaniu z należącej do niej nieruchomości nr ewid. [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Reasumując skoro sporny obiekt nie oddziałuje na działkę, której współwłaścicielką jest skarżąca, to nie posiada ona interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki tego obiektu. Zaś jej zainteresowanie należy oceniać w kontekście interesu faktycznego, który jednakże nie przekłada się na przymiot strony. W tym miejscu należy wyjaśnić, że o tym kto może być stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym rozstrzyga, jak to wskazał WSA ww. wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc osoba, która chce być stroną postępowania musi wykazać swój interes prawny w sprawie. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę własnego interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. W rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną będzie zatem osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 k.p.a. lub w przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym oparta jest zatem na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W momencie ustalenia, że odwołująca się nie jest stroną, organ II instancji zobowiązany były na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyć postępowanie odwoławcze i tak też uczynił. Konkludując zaskarżona decyzja, została wydana zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi T. G. na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do skargi Z. G., Sąd uznał, że nie ma on statusu strony w postępowaniu sądowym. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z przepisu tego wynika, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego: te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego, oraz podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego. Bezspornym jest, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. Obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wnoszący skargę do sądu posiada interes prawny do wniesienia tej skargi (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2719/12, LEX nr 1239442). Również w tym przypadku rozważania przedstawione powyżej, a dotyczące art. 28 k.p.a. i interesu prawnego, maja zastosowanie. Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga związku stwierdzonego miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem, tzn. gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1255/10). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 439/10 stwierdził, że osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi. Badanie interesu prawnego na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego jest podstawową czynnością, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania (LEX nr 992577). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Mając zatem powyższe na uwadze oraz fakt, że zaskarżoną decyzją zostało rozpoznane jedynie odwołanie wniesione przez T. G., stwierdzić należy, iż skarżący nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...]. Z akt sprawy wynika również, że odwołanie Z. G. od decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu zostało rozpoznane w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...]. Reasumując stwierdzić należy, że Z. G. nie posiada w niniejszym postępowaniu statusu strony, jako że zaskarżona decyzja nie dotyczy jego interesu prawnego. Z uwagi na powyższe, niecelowe było badanie pozostałych zarzutów skargi Z. G. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.