VII SA/Wa 1609/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi G. M. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania G. M., po wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1141/09 - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...], nakazującej G. M. rozbiórkę ścianki działowej ograniczającej pomieszczenie holu w budynku przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że swoją decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], i stwierdził nieważność decyzji [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...]. Natomiast Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. w sprawie VII SA/Wa 1141/09, uchylił decyzję z dnia [...] maja 2009 r. Sąd w wyroku z dnia 28 października 2009 r. wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził rzetelnej merytorycznej oceny decyzji Prezydenta [...] pod kątem zaistnienia wszystkich trzech przesłanek, skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie II OSK 929/10 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2009 r. W świetle zapadłego wyroku zaszła konieczność ponownego rozpoznania odwołania przez organ drugiej instancji. Następnie organ odwoławczy omówił zasady rządzące postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazał, że po ponownej analizie sprawy, mając na uwadze prawomocny wyrok Sądu i wskazania w nim zawarte, należało odmówić stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Kolejno, organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 1984 r. Nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] zezwolił G. M. na adaptację prześwitu bramowego na cele mieszkalne w budynku przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia [...] maja 1985 r. Urząd Dzielnicowy [...] potwierdził przyjęcie zgłoszenia o oddaniu do użytkowania obiektu zrealizowanego w oparciu o ww. decyzję z dnia [...] maja 1984 r. W związku jednak ze skargami lokatorów budynku, organ w wyniku prowadzenia dalszego postępowania ustalił, że inwestor oprócz robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 1984 r. dokonał również zabudowy części klatki schodowej holu, która nie była objęta ww. decyzją z [...] maja 1984 r. wydaną jedynie na adaptację prześwitu bramowego. Organ ustalił również, że sporna zabudowa części klatki schodowej holu nastąpiła w latach 1987 - 1988 r., co potwierdza dokument – pismo G. M. z dnia [...] lutego 1989 r. skierowane do Kierownika Rejonu Obsługi Mieszkańców ul. [...] w [...], z którego wynika, że zabudowa została wykonana w dwa lata po zrealizowaniu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 1984 r. Z treści pisma Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej z dnia 11 maja 1987 r. wynika, że w tej dacie klatka schodowa nie była jeszcze zabudowana, zaś z treści pisma Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej z dnia 28 grudnia 1988 r. wynika już, że G. M. zabudował część klatki schodowej. W wyniku wykonania spornej ścianki doszło do zmiany istniejących parametrów lokalu inwestora G. M., jak powierzchnia zabudowy i kubatura, a to wypełnia definicję rozbudowy zawartej art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Dokonaną przez G. M. zabudowę holu w budynku należy traktować jako samowolę budowlaną. Wbrew bowiem twierdzeniom inwestora decyzja z dnia [...] maja 1984 r. nie uwzględnia zabudowy holu. W piśmie z dnia 14 maja 1985 r., którym Urząd Dzielnicowy [...] potwierdził przyjęcie zgłoszenia o oddaniu do użytkowania obiektu zrealizowanego w oparciu o ww. decyzję z dnia [...] maja 1984 r. również nie było wzmianki o zabudowie holu. Bez wątpienia, zarówno pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 1984 r. jak i zgłoszenie z dnia 14 maja 1985 r. o oddaniu do użytkowania - nie obejmowało spornej zabudowy. W świetle powyższych ustaleń oraz wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 28 października 2009 r. organ stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nakazująca G. M. rozbiórkę ścianki działowej jest prawidłowa i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. złożyli G. M. i G. M. W skardze zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 i art. 28 k.p.a. w odniesieniu do art. 156 i 161 k.p.a. Omówili ogólne niezadowolenie z prowadzenia przez organy postępowania, zarzucili przedawnienie postępowania, naruszenie przymiotów strony, zatajenie przez organ projektu zamiennego z poświadczeniem Wydziału Architektury i pieczęcią z godłem, zatajenie przez organ wpisu do dziennika budowy o dokonaniu zmian w projekcie, poświadczenie nieprawdy przez administrację nieruchomości o zakresie pomiaru powierzchni użytkowych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności. Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...], nakazującej G. M. rozbiórkę ścianki działowej ograniczającej pomieszczenie holu w budynku przy ul. [...] w [...]. Przede wszystkim należy wskazać, że w niniejszej sprawie obecnie orzekający Sąd jest związany, stosownie do art. 153 p.p.s.a., wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu zapadłym w dniu 28 października 2009 r. w sprawie VII SA/Wa 1141/09. Należy podnieść, że kontrolowana przez sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym. Jest to o tyle istotne, że w tego rodzaju postępowaniu inne są obowiązki organu, który zobligowany jest wyłącznie do kontroli decyzji w aspekcie wystąpienia w niej przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje badany akt administracyjny. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga więc zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na już zgromadzonych dowodach, tj. tych występujących w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji weryfikowanej. A zatem, stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. W ocenie Sądu, słusznie organy uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji rozbiórkowej. Jak już wyżej wskazano jest to instytucja pozwalająca wyeliminować z obrotu prawnego decyzje obarczone największą kwalifikowaną wadliwością, a w kontrolowanej decyzji Sąd takiej wadliwości się nie dopatrzył. Nadto organy przeprowadziły postępowanie nadzorcze w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a., a przeprowadzone wnikliwie postępowanie i sumbsumpcja prawna znalazły odzwierciedlenie w kompletnym, w pełni oddającym stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnieniu, sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Należy także mieć na względzie fakt, że organy oraz Sąd orzekający obecnie związane były wykładnią prawa dokonaną przez orzekający wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z 28 października 2009 r. VII SA/WA 1141/09), z którego oceną zgodził się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie II OSK 929/10. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w niniejszej sprawie, oceny legalności decyzji mógł dokonać jedynie na podstawie akt postępowania zwykłego. Charakter postępowania uniemożliwia mu bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Zobowiązany był skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie przez organ podstawowy (który wydał weryfikowaną decyzję). Analiza zaskarżonych decyzji oraz znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji prowadzi do wniosku, że sporna ścianka działowa ograniczająca hol w budynku przy ul. [...] w [...] - zmieniła kubaturę oraz powierzchnię zabudowy istniejących parametrów lokalu należącego do inwestora (G. M.). Niesporne jest również, że inwestor nie posiadał na wykonanie tej ścianki działowej pozwolenia. Również niesporne jest, że wykonaną ściankę działową wybudował w latach 1987-1988, czyli ok. dwa lata po zakończeniu inwestycji wykonanej w oparciu o decyzję z dnia [...] maja 1984 r., bowiem oprócz dokumentacji zgromadzonej w sprawie, fakt ten potwierdził sam inwestor. A zatem wybudowanie kwestionowanej ścianki działowej winno być poddane kontroli w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczących samowoli budowlanej. W związku z zawartą w wyroku Sądu z dnia 28 października 2009 r. (VII SA/Wa 1141/09) wykładnią przepisów dotyczących art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a także w kontekście przepisów przejściowych dotyczących daty wszczęcia postępowania wskazujących przepisy której ustawy należy stosować w danym przypadku - stwierdzić należy, że prawidłowo organ w niniejszej sprawie zastosował przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W kontekście art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ słusznie zauważył, że w świetle powołanego przepisu do "obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych" można zakwalifikować rozbudowę i przebudowę, której dokonał inwestor stawiając samowolnie ściankę działową, graniczną, mieszkania skarżącego - powodującą pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Wybudowanie spornej ścianki doprowadziło bowiem do powiększenia powierzchni rozbudowanego lokalu kosztem korytarza przeznaczonego do użytku ogółu mieszkańców. W świetle powyższego, inwestor - dwa lata po zakończeniu inwestycji wykonanej w oparciu o pozwolenie na budowę z 1984 r. i zgłoszonej do użytku w 1985 r. - wybudowując w holu budynku ściankę działową/graniczną mieszkania, na której wybudowanie pozwolenia nie posiadał - wyczerpał dyspozycję zawartą w przepisie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Należy mieć na względzie, że samowola budowlana jest niewątpliwie działaniem nagannym, wymagającym odpowiedniego przeciwdziałania. Celem zaś omawianej regulacji prawnej (rozbiórki) jest przeciwdziałanie aktom samowoli budowlanej, czyli działaniom niezgodnym z prawem, które wymagają skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., II OSK 1827/06; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., II OSK 2077/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01). W ocenie Sądu Wojewódzkiego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy obu instancji trafnie dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i trafnie oceniły zapadłą w sprawie decyzję rozbiórkową, nie dopatrując się w niej rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać trzeba, że organ badał sprawę w oparciu o dokumentację zgromadzoną w sprawie, zapadłe w sprawie decyzje i słowa samego inwestora, G. M. o dacie wykonania robót. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w prawidłowy sposób przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, mając na względzie, że prowadzi postępowanie nadzorcze w trybie stwierdzenia nieważności i prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...], nakazującej rozbiórkę. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.