VII SA/Wa 1611/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych skargę oddala Wojewoda [...] - [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 47 ust. 2 w związku z art. 47 ust. 1 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - odmówił udzielenia pozwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w obrębie ewidencyjnym [...]) w celu wykonania robót budowlanych pn. "przebudowa przepustu w km ok. 43+647 drogi krajowej nr [...] w m. [...]"' objętych zgłoszeniem robót budowlanych z dnia [...] września 2011 r. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia [...] października wystąpił do Wojewody [...]- [...] o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych pn. "przebudowa przepustu w km ok. 43+647 drogi krajowej nr [...] w m. [...]" Inwestor pomimo uzyskania warunkowej zgody na zajęcie nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym [...] nie uzgodnił z wieczystym użytkownikiem tej działki przewidywanego sposobu, zakresu i terminu korzystania z tej nieruchomości, a także ewentualnej rekompensaty. Inwestor w swoim wniosku z dnia [...] października 2011 r. podał, że nie uzyskał zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych SA Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w B.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponadto podniósł, iż niemożliwym jest zorganizowanie objazdu strefy robót po drogach sąsiadujących z przebudowywanym przepustem ze względu na ich niewystarczającą nośność. Zdaniem organu zgodnie z ust. 2 w zw. z ust. 1 art. 47 Prawa budowlanego wydanie rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości uzależnione jest od braku dobrowolnej zgody jej właściciela. Inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jednakże starania te okazały się bezskuteczne. W ocenie organu wejście inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości nie jest niezbędne do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem robót budowlanych z dnia [...] września 2010 r. Z treści wniosku, wynika, że inwestor wnioskuje o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w związku z potrzebą urządzenia czasowego przejazdu przez tereny sąsiedniej nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] dla zapewnienia płynności ruchu na drodze krajowej nr [...] na czas wykonywania na tej drodze robót budowlanych pn. "przebudowa przepustu w km 43+647 drogi krajowej nr [...] w m. [...]". Roboty budowlane objęte zgłoszeniem zgodnie z jego treścią będą wykonywane wyłącznie w pasie drogi krajowej nr [...]. Organ podał ponadto, iż zagadnienie objazdu tymczasowego regulują odrębne przepisy, a mianowicie art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca i 985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z nimi zarządcy dróg mają prawo urządzania czasowego przejazdu przez grunty przyległe do pasa drogowego w razie przerwy w komunikacji na drodze. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] - [...] z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozważając zasadność wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ powinien ustalić dwie podstawowe okoliczności. Po pierwsze, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz po drugie, czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych. Jeżeli organ stwierdzi, iż nie wystąpiła chociaż jedna ze wskazanych przesłanek zastosowania art. 47 ustawy Prawo budowlane winien wydać decyzję odmowną. W niniejszej sprawie inwestor podejmował negocjacje celem uzyskania porozumienia w sprawie wejście na teren działki nr [...], zakończone niepowodzeniem z uwagi na wysokość żądanej opłaty, jednak druga przesłanka wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie została spełniona. Zdaniem organu dla wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem robót budowlanych nie jest niezbędne wejście na teren działki nr [...] - roboty te są możliwe do zrealizowania w granicach działek nr [...] i [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy planu zagospodarowania terenu, jak również z treści wniosku z dnia [...] października 2011 r. inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie wynika, że zamiarem inwestora jest wybudowanie na działce nr [...] innych obiektów budowlanych — objazdu tymczasowego i przepustu tymczasowego, które nie zostały objęte w/w zgłoszeniem. Podkreślić należy, że przesłanką wydania przewidzianej w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie jest powstała w ocenie inwestora konieczność wybudowania na terenie tej nieruchomości nowych obiektów budowlanych, niezależnie od tego, czy są to obiekty związane z realizacją przedsięwzięcia podejmowanego przez inwestora na sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem organu argumentacja wnioskodawcy, że niemożliwym jest zorganizowanie objazdu strefy robót po drogach sąsiadujących z przebudowywanym przepustem ze względu na ich niewystarczającą nośność, nie przemawia za niezbędnością wejścia na teren, objazd nie musi zostać zorganizowany po drogach sąsiadujących z przebudowywanym przepustem, lecz także po innych drogach, które spełniają odpowiednie warunki. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię - zawężającą treść samego przepisu. W skardze podniesiono, iż urządzenie objazdu i realizacja przepustu tymczasowego nie jest budową nowych obiektów budowlanych, ten bowiem element jest tylko układany na czas wykonywania robót zasadniczych (przebudowa przepustu) i niezwłocznie po wykonaniu tych robót usuwany. Kwestie ewentualnych odszkodowań byłyby także rozstrzygane przez inwestora i właściciela nieruchomości na zasadach przepisów prawa cywilnego. Zdaniem skarżącego kwestia możliwości stosowania przepisu art. 47 ust. 2 nie może być rozpatrywana tylko w wąskim zakresie. Niewątpliwie, aby przebudować przepust w drodze konieczne jest wyłączenie pewnego odcinka drogi z ruchu. Aby to zrobić należy koniecznie zorganizować objazd. Ponadto inwestor podejmował próby pozyskania tej nieruchomości w sposób określony w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże właściciele sąsiedniej nieruchomości nie zaakceptowali warunków finansowych inwestora, który swoje propozycje składał w oparciu o realny operat sporządzony przez rzeczoznawcę. Skarżący rozważał także zorganizowanie objazdu drogami lokalnymi. W okolicy jednak nie istnieją drogi, które zdolne byłby do przeniesienia ruchu z drogi krajowej. Uległyby one destrukcji, a ich naprawa powodowałaby konieczność poniesienia kosztów wielokrotnie przewyższających wartość robót związanych z budową przepustu. Organ więc powinien rozstrzygnąć sprawę biorąc pod uwagę rachunek ekonomiczny i słuszny interes inwestora publicznego, jakim jest skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zaskarżenia i wykładni norm prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r" Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zgodnie z którym, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nieuzgodnienia warunków w sposób opisany powyżej, organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót (por. wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 268/01, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 585/06). Rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, organ administracji powinien ustalić następujące okoliczności: 1) czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych (czy właściwy organ nie wniósł od zgłoszenia sprzeciwu); 2) czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz 3) czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych, objętych treścią pozwolenia na budowę bądź zaakceptowanego przez organ zgłoszenia. Zgodnie z art. 47 ustawy decyzja rozstrzygająca o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości wydawana jest wówczas, gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na sąsiedni teren w celu wykonania robót na własnej nieruchomości. Inwestycja nie jest realizowana na działce sąsiedniej a jedynie do jej wykonania niezbędne jest chwilowe korzystanie z tej działki (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2002 r. sygn. II SA/Ka 1577/00, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podzielił argumenty organów administracji orzekających w sprawie, iż brak było podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora. Co prawda skarżący spełnił jedną z powołanych przesłanek, bowiem nie uzyskał zgody Polskich Kolei Państwowych S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami na wejście na sąsiednią nieruchomość, jednakże nie można mówić, iż w sprawie wystąpiła przesłanka "niezbędności" wykonania robót na sąsiedniej nieruchomości. W ocenie Sądu, organ na wstępnym etapie postępowania prawidłowo ustalił zakres planowanych przez inwestora prac budowlanych i ocenił, że ich wykonanie nie wymaga wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż zamiarem inwestora jest wybudowanie na działce nr [...] innych obiektów budowlanych — objazdu tymczasowego i przepustu tymczasowego, które nie zostały objęte w/w zgłoszeniem. W ocenie skarżącego niemożliwym jest bowiem zorganizowanie objazdu strefy robót po drogach sąsiadujących z przebudowywanym przepustem ze względu na ich niewystarczającą nośność. Jak zasadnie podkreślił organ, ustawodawca nie przewiduje automatycznej decyzji o wejściu i korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości w razie nieuzyskania porozumienia między inwestorem a właścicielem tej nieruchomości. Urządzenie czasowego przejazdu przez tereny sąsiedniej nieruchomości nie stanowi robót, które będą warunkowały wykonanie inwestycji objętej zgłoszeniem z dnia [...] września 2011 r. nie można uznać, iż jest on także elementem przygotowawczym. Wykonanie inwestycji możliwe będzie na działkach inwestora, co również zasadnie podkreślił organ odwoławczy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze podać należy, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o zgodę na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości niedopuszczalne jest badanie interesu publicznego, na co wskakuje inwestor w skardze. Pamiętać należy, że właściciel działki sąsiedniej w przypadku uwzględnienia wniosku będzie ograniczony w korzystaniu z przysługującego mu prawa własności, chronionego przepisami Konstytucji. Z uwagi na rangę tego prawa, organ powinien rozstrzygać wyłącznie o przesłanki określone powołanym przepisem, a o wydaniu decyzji pozytywnej dla inwestora nie może decydować jego interes finansowy nawet gdy dysponuje on środkami publicznymi. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r" poz.270 t.j.).