VII SA/Wa 1632/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosków B. W. i P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. stwierdzającej – na wniosek M. W. nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1993 r. - utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1993 r., którą wyrażono zgodę B. W. na użytkowanie budynku produkcyjno-mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], pod warunkiem wykonania zaleceń zawartych w opinii technicznej o stanie budynku, tj. wykonania ściany p.poż. o grubości 25 cm i wysokości 60 cm ponad dachem budynku. Organ odwoławczy wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności podkreślając, iż stanowi ona wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał także, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 1989 r. zatwierdził B. W. oraz Z. K. plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącej piekarni poprzez dobudowanie do niej hali produkcyjnej i zaplecza socjalnego, zgodnie z adaptowanym projektem typowym [...] na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] i ul. [...]. Następnie Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 1993 r. wyraził B. W. zgodę na użytkowanie budynku produkcyjno-mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], pod warunkiem wykonania zaleceń zawartych w opinii technicznej o stanie budynku, tj. wykonania ściany p.poż. o grubości 25 cm i wysokości 60 cm ponad dachem budynku. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. Organ wskazał, że w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] września 1993 r. powołano § 33 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-prawnego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z § 33 ust. 1 ww. rozporządzenia, "w wypadkach określonych w art. 42 inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych, po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń oraz po doprowadzeniu terenu działki do stanu zgodnego z przepisami, dołączając do wniosku dokumenty wymagane przez właściwy organ". Stosownie natomiast do ust. 2 powyższego przepisu "zdatność do użytku wykonanego obiektu budowlanego stwierdza właściwy organ, korzystając w miarę potrzeby z uprawnień przewidzianych w art. 56". W ocenie GINB organy, wydając decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, rażąco naruszyły § 33 ust. 1 ww. rozporządzenia uznając, że możliwe jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku przed wykonaniem robót budowlanych nakazanych w opinii technicznej, w sytuacji gdy przepis dopuszcza jedynie udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu przez inwestora całości robót budowlanych. Z jego kategorycznego brzmienia wynika brak możliwości warunkowego udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Dalej GINB podał, że organy dopuściły się również rażącego naruszenia art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Zgodnie z art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Stosownie do art. 42 ust. 2 ww. ustawy, poza wypadkiem określonym w ust. 1, właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska lub innymi względami interesu społecznego. Natomiast art. 42 ust. 3 ww. ustawy wskazuje, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. GINB wyjaśnił, że art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. ma co do zasady zastosowanie w przypadku udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej (wyjątek określono w art. 42 ust. 2). Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym decyzja nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące organ do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Natomiast jak wynika z akt badanej sprawy, nie prowadzono wobec spornego obiektu postępowania legalizacyjnego, a w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Naczelnika Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 1989 r. udzielająca pozwolenia na budowę piekarni poprzez dobudowanie do niej hali produkcyjnej i zaplecza socjalnego, zgodnie z adaptowanym projektem typowym [...] na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] i ul. [...]. GINB podkreślił, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (poza wyjątkiem w art. 42 ust. 2) nie przewidywały możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie legalnie pobudowanego obiektu. Inwestor zgodnie z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zawiadamiał właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku. Do zawiadomienia powinny być załączone dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren, a także ulicę, sąsiednią nieruchomość, budynek, mieszkanie lub lokal, w razie korzystania z nich. GINB scharakteryzował pojęcie rażącego naruszenia prawa dochodząc do konkluzji, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta[...] z dnia [...] września 1993 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 42 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-prawnego. Stwierdził przy tym, że skutki społeczno-gospodarcze uzasadniają stwierdzenie jej nieważności, wskazane wyżej przepisy nie przewidywały warunkowego pozwolenia na użytkowanie legalnie pobudowanego obiektu, zatem nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji z punktu widzenia zasady praworządności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: - art. 15 k.p.a. polegające na nie rozpoznaniu merytorycznym przedmiotowej sprawy, w szczególności nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym skarżący zakwestionował prawną i faktyczną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, - art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji pomimo, że od doręczenia decyzji stronom upłynęło 10 lat i decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu, podczas gdy ani decyzja Wojewody [...] ani decyzja Burmistrza Miasta [...] są dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wypełniającymi przesłanki określone w ww. przepisie, a uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności, - art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu decyzji na czym polegało rażące naruszenie prawa i jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołały decyzje, których nieważność stwierdzono, co w konsekwencji uzasadniało stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi powtórzenie argumentów zawartych w swojej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. oraz pominięcie twierdzeń i zarzutów zawartych we wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślono, że decyzje administracyjne objęte zaskarżoną decyzją zostały wydane i doręczone stronom dwadzieścia lat temu, a użytkowanie obiektu budowlanego odbywa się w oparciu o ww. rozstrzygnięcia. Nie zgadzał się ze stanowiskiem organu, że decyzje dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2015 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1993 r., wyrażającej zgodę na użytkowanie budynku produkcyjno-mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], pod warunkiem wykonania wskazanych zaleceń. Organ uznał, że ww. decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000 r. III SA 2244/99 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie - o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. .Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji stanowi przepis § 33 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-prawnego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zgodnie z § 33 ust. 1 ww. rozporządzenia, "w wypadkach określonych w art. 42 inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych, po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń oraz po doprowadzeniu terenu działki do stanu zgodnego z przepisami, dołączając do wniosku dokumenty wymagane przez właściwy organ". Stosownie natomiast do ust. 2 powyższego przepisu "zdatność do użytku wykonanego obiektu budowlanego stwierdza właściwy organ, korzystając w miarę potrzeby z uprawnień przewidzianych w art. 56". Powyższy przepis, zobowiązuje właściwy organ do stwierdzenia zdatności do użytku wykonanego obiektu ale jest to dopuszczalne dopiero po wykonaniu całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych, po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń. Jak trafnie wskazał organ nadzoru z kategorycznego brzmienia ww. przepisu wynika brak możliwości warunkowego udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z uzasadnienia decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym wynika, że obowiązek wykonania ściany p.poż. związany jest z faktem zlokalizowania obiektu na granicy działki, co oznacza, że istnienie ściany przeciwpożarowej związane jest z zachowaniem bezpieczeństwa. Wydanie pozwolenia na użytkowanie podważa zatem zdatność do użytku wykonanego obiektu. Opisane wyżej naruszenie jest oczywiste i wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Należy zgodzić się również ze stanowiskiem organu, że obie decyzje w sprawie pozwolenia na użytkowanie zostały wydane z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, do którego odnosi się § 33 ust. 1 ww. rozporządzenia. Art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. ma co do zasady zastosowanie w przypadku udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej (wyjątek określono w art. 42 ust. 2). Wobec spornego obiektu nie prowadzono postępowania legalizacyjnego i w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Naczelnika Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 1989 r. udzielająca pozwolenia na budowę piekarni poprzez dobudowanie do niej hali produkcyjnej i zaplecza socjalnego, zgodnie z adaptowanym projektem typowym [...] na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...] i ul. [...]. Pozwolenie na użytkowanie jest końcowym etapem legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (wyrok z dnia 22 marca 2012 r., II OSK 2589/10, z dnia 20 grudnia 2011 r., II OSK 1923/10, 9 lipca 2014 r., II OSK 248/13). Ocena zdatności do użytku obiektu to przede wszystkim zbadanie zgodności z prawem zagadnień konstrukcyjno-budowlanych obiektu ale również spełnienie przez niego wymagań ochrony środowiska, usytuowania obiektu względem budynków usytuowanych na działkach sąsiednich i przyszłych uciążliwości związanych z przeznaczeniem obiektu do użytku. Brak ściany przeciwpożarowej oznaczał, że obiekt nie spełniał wymogów technicznych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., Sąd nie podziela tego zarzutu. Zgodnie z ww. przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że ograniczenie czasowe nie ma zastosowania do stwierdzenia nieważności na podstawie przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ta właśnie przesłanka była podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Sądowi jest znany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, który został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 21 maja 2015 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei wbrew twierdzeniu skarżącego, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, które byłyby przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji. Przeniesienie tytułu prawnego do obiektu budowlanego nie czyni tego zarzutu za usprawiedliwiony. Reasumując stwierdzić należy, iż wszystkie wadliwości wskazane w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, są przesłankami do stwierdzenia wystąpienia w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1993 r., zaaprobowanej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r., rażącego naruszenia przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.