VII SA/Wa 1636/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę VII SA/Wa 1636/16 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2016r. Nr[...].[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2016r. Nr [...]nakładające na Wojskową Agencję Mieszkaniową (obecnie Agencja Mienia Wojskowego) jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł z powodu niewykonania w całości obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia Nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] sierpnia 2015 r Nr [...] nałożono na Wojskową Agencję Mieszkaniową obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym ciągu pieszego usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w rejonie ulicy [...], ulicy [...]i [...] w W. poprzez naprawę płyt chodnikowych i pokryw studzienek rewizyjnych w terminie 2 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W dniu [...] listopada 2015 r. PINB dokonał kontroli wykonania robót budowlanych. W wyniku oględzin stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego powyższą decyzją jedynie częściowo, na wysokości budynku [...], w pozostałej części chodnik pozostał bez zmian. W dniu [...] listopada 2015 r. PINB wystosował do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej upomnienie o nr[...], wzywające do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. W odpowiedzi na upomnienie Agencja Mienia Woskowego poinformowała PINB o wykonaniu obowiązku nałożonego powyższą decyzją. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] poinformował Agencję Mienia Woskowego Oddział Regionalny w W., że w dniu [...] listopada przeprowadzona została kontrola na nieruchomości objętej nakazem, która wykazała niewykonanie wszystkich obowiązków wynikających z decyzji PINB. W dniu [...] stycznia 2016 r PINB ponownie przeprowadził kontrole wykonania obowiązku nałożonego decyzja PINB z [...] sierpnia 2015 r Kontrola ta wykazała brak naprawy nawierzchni chodnika na odcinku przebiegającym wzdłuż frontu budynku przy ulicy [...]. W dniu [...] lutego 2016 r. został wydany tytuł wykonawczy Nr [...], którego podstawę prawną stanowiła decyzja PINB z [...] sierpnia 2015 r Tytuł został doręczony skarżącej w dniu [...] lutego 2016 r. W dniu [...] marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kolejną kontrolę wykonania nakazów wynikających z decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. Kontrola ta wykazała, że skarżąca nie wykonała obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Do protokołu oględzin, tak jak w pozostałych wypadkach, dołączono zdjęcia przedmiotu oględzin. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Woskową Agencję Mieszkaniową jednorazową grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia z powodu niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Agencja Mienia Wojskowego w W., na mocy art. 120 ust 1 i 2 i art 121 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U poz. 1322) następca prawny Woskowej Agencji Mieszkaniowej. Do zażalenia skarżąca dołączyła protokół z dnia [...] października 2015 r. w sprawie odbioru robót związanych z remontem nawierzchni chodnika ul [...]i [...] w W. W protokole stwierdzono wykonanie obowiązku. W zażaleniu zakwestionowano również wysokość grzywny, wskazano jednocześnie, że organ winien był wziąć pod uwagę możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo podmiotu zobowiązanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie PINB, wskazał jednocześnie, że nie budzi wątpliwości organu, że obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., i objęty tytułem wykonawczym nie został wykonany Podkreślił, też, ze grzywna w celu przymuszenia ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ponadto stosownie do treści art. 125 § 1 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, grzywna może być, stosownie do okoliczności umorzona bądź zwrócona w całości lub w wysokości 75 %. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wywiodła Agencja Mienia Wojskowego w W. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania, art. 6, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), w razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] jako organ egzekucyjny (a zarazem wierzyciel) obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2015 r., po stwierdzeniu, że doręczone upomnienie wzywające do wykonania obowiązku okazało się bezskuteczne, wystawił w dniu [...] lutego 2016 r odpowiadający wymogom określonym w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tytuł wykonawczy obejmujący nałożony decyzją obowiązek. Z doręczeniem skarżącej Agencji odpisu tytułu wykonawczego nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku. Dowodzi tego zgromadzona w sprawie dokumentacja zdjęciowa, wskazująca na nierówną powierzchnię chodnika, połamane płyty chodnikowe, wadliwie osadzone pokrywy urządzeń technicznych - studzienek. Sentencja decyzji PINB z [...] sierpnia 2015 r wskazuje, że taki był też zakres obowiązków nałożonych na skarżącą. Zatem wszczęcie postępowania egzekucyjnego niewątpliwe było zasadne. Podkreślić trzeba, że środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia (środek zastosowany przez organ wobec skarżącej Agencji), wykonanie zastępcze (wykonanie zastępczo obowiązku przez inny podmiot za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo), odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Środkami prowadzącymi do wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku są niewątpliwie grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Zgodnie z zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sformułowane w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zalecenie wskazuje, że jeżeli dany środek egzekucyjny zdolny jest doprowadzić do wykonania obowiązku, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, to zastosowanie go należy ocenić jako niecelowe. Grzywnę w celu przymuszenia, stosownie do art. 119 § 1 ustawy, nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania, albo obowiązku wykonania czynności (co ma miejsce w niniejszej sprawie). Grzywnę nakłada się również, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy). Rozważając możliwość zastosowania grzywny w odniesieniu obowiązków o charakterze niepieniężnym należy również pamiętać o tym, że zastosowanie grzywny, ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 tej ustawy) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art 126). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine powołanej ustawy) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r, sygn. akt II OSK 1257/09, dostępny w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względu na to, że ustawa nie określa wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, wzajemną relację między tymi środkami oraz zakres obowiązywania zasad sformułowanych w art. 7 § 2 ustawy należy oceniać na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (tak m in. NSA w wyroku z 7.05.2009r. sygn. akt II OSK 706/08 http://orzeczenia.nsa.gov.p! ), NSA w wyroku z 23.08.2011r. sygn. akt II OSK 1262/10, LEX 1068979, NSA w wyroku z 21.02.2012r. sygn. akt II OSK 2315/10, LEX 1138139, NSA w wyroku z 13 maja 2009r. sygn. akt II OSK 767/00 LEX 604188). W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny oraz w skardze na postanowienie organu II instancji zobowiązana Agencja Mienia Wojskowego kwestionowała rodzaj zastosowanego środka jako zbyt uciążliwy wskazując przy tym, że wybrany środek nie prowadzi bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku, lecz może, co najwyżej doprowadzić do wyboru kolejnego środka mającego na celu realizację nałożonego obowiązku i w tym kontekście nie można uznać go za środek najmniej uciążliwy. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, PINB nie naruszył prawa stosując, w celu wymuszenia na zobowiązanej wykonania decyzji administracyjnej w całości, grzywny w celu przymuszenia. W realiach niniejszej sprawy, PINB wielokrotnie sprawdzał czy skarżąca wykonała ciążący na niej obowiązek. Informował ją również, że dotychczas wykonane prace nie doprowadziły do wypełnienia zobowiązania. Mimo to, w toku postępowania skarżąca ograniczała się jedynie do kwestionowania ustaleń faktycznych, nie wykazując przy tym bezzasadności stanowiska organu. Ponadto, jak ustaliły organy egzekucyjne, skarżąca wykonała w znacznej części ciążący na niej obowiązek Z tych przyczyn nałożenie grzywny w celu przymuszenia niewątpliwie było bardziej racjonalne niż wykonanie zastępcze. W szczególności skarżąca nie ponosiła kosztów dodatkowych związanych z wykonaniem zastępczym, kosztów wyceny, kosztów przetargu. Miała również wpływ na wybór firmy wykonawczej. Nie naruszono również przepisów dotyczących wysokości nałożonej grzywny. Przypomnieć należy, że grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo. Jej wysokość, z uwagi na podmiot do którego jest kierowana, zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być ustalona w kwocie do 50. 000 zł. Nałożona grzywna, zdaniem Sądu, jest zgodna z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niewątpliwie jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanej. W ocenie Sądu organy trafnie uznały, iż grzywna w wysokości 50.000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie taka kwota winna zmotywować zobowiązaną do realizacji wymaganego obowiązku. Należało mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie organy nie będą miały możliwości kilkukrotnego nakładania grzywny w celu przymuszenia, bowiem - na mocy art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna, w celu przymuszenia jest jednorazowa. W świetle wyżej przytoczonych przepisów i poczynionych do nich uwag stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącej organ należycie umotywował swoje stanowisko, przez co zaskarżone postanowienie nie narusza zasad postępowania egzekucyjnego ani przepisów postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie. Rację ma organ wskazując, ze w stosunku do innego przewidzianego w ustawie środka egzekucyjnego dla egzekucji świadczeń niepieniężnych - wykonania zastępczego - grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym, a to z zarówno z uwagi na mniejsze koszty dla zobowiązanej, jak również ze względu na charakter tej grzywny, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku. Rzeczywiście jest to środek mniej ingerujący w sferę praw skarżącej, pozostawia jej wybór wykonawcy rozbiórki, co z kolei wpływać może na ograniczenie kosztów wykonania obowiązku. W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy organy egzekucyjne nie naruszyły zasad postępowania egzekucyjnego w administracji ani też granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U z 2016r., poz. 718 ze zm. ) orzeczono jak w wyrok.