VII SA/Wa 1658/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z dyspozycją usunięcia pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. R. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...], w imieniu którego działa Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich (upoważnienie z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]), decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 130a ust. 2a, ust. 10h, ust. 10j oraz ust. 6 i 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013 (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. [...]), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz.U. nr [...], poz. [...] ze zm.) w związku z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej k.p.a.), ustalił wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] na kwotę 478 złotych oraz zobowiązał do zapłaty ww. kosztów A. R.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 130a ust. 2a, 6a, 10h i 10i ustawy Prawo o ruchu drogowym, od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. Koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego, niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia kosztów, o których mowa w ust. 10h. Dalej organ II instancji podał, iż w dniu [...] września 2013r. została wydana dyspozycja nr [...] usunięcia pojazdu [...] o nr rejestracyjnym [...] z powodu blokowania pasa ruchu. Dokument ten – jak wskazuje organ –stanowi dokument urzędowy sporządzony przez osobę uprawnioną. Akta , zdaniem organu, potwierdzają powstanie kosztów w wysokości 172,80 zł, co potwierdza faktura wystawiona przez firmę ,która usuwa pojazdy na podstawie umowy z Zarządem Dróg Miejskich [...]. Mając powyższe na względzie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że zostały podjęte czynności dotyczące usunięcia pojazdu, w związku z zaparkowaniem pojazdu w sposób blokujący pas ruchu. Kwotę stanowiącą koszty powstałe w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, w ocenie organu, zasadnie zaś naliczono, mając na uwadze uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013. i w oparciu o zbiorczą fakturę i tabelę. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. R. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie zgadza się na obciążanie jej kosztami wynikającymi z art. 130a ust. 2a , 6a, 10h,i 10i ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: - rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 130a ust. 1 pkt 1) ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie w uzasadnieniu decyzji, że przepis ten stanowi podstawę utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy SKO nie wykazało, że pojazd został w rzeczywistości usunięty" 3) rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 130a ust. 2a , ust 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu decyzji, że organ ustala koszty a nie weryfikuje powstania rzeczywistych kosztów, które tylko w sytuacji ich faktycznego powstania muszą być zapłacone przez właściciela pojazdu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga okazała się zasadna. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. ustalającą wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] z powodu blokowania pasa ruchu. Organ I instancji podał, że do zapłaty tych kosztów zobowiązana jest A. R., właściciel pojazdu. Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku przywołał art. 130a ust. 2a, ust. 10h, ust. 10j oraz ust. 6 i 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz załącznik nr 2 do uchwały Rady [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013 (Dz. Urzędowy Woj. [...].z 2012r., poz. [...]). Stosując wskazane przepisy organ I instancji przyjął, że A. R. jest właścicielem ww. pojazdu oraz, że skarżąca w dniu [...] września 2013 r. dopuściła się wykroczenia drogowego polegającego na postoju w miejscu blokującym pas ruchu na ul. [...] w [...]. W związku z tym zdarzeniem doszło także do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (o nr [...] , k. 1 akt adm. organu I instancji). Wprawdzie dyspozycja ta została cofnięta, ale wywołała koszty, a potwierdza to faktura wystawiona przez firmę holującą. W aktach sprawy znajduje się zbiorcza faktura VAT z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wystawiona przez System [...] wraz z zestawieniem, z którego wynika, że koszty usług holowniczych przedmiotowego pojazdu wyniosły 172,80 zł, dystans przejechany - 18 km. W takich okolicznościach Prezydent [...] decyzją wydaną w sprawie w I instancji, ustalił wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu w kwocie 478 zł i wskazał, że do zapłaty tych kosztów zobowiązana jest skarżąca. Ocena ta została w istocie powtórzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, wskazanych powyżej decyzji nie sposób uznać za prawidłowe. Nie sposób bowiem stwierdzić (wobec zawartości akt sprawy), aby przed ich wydaniem przeprowadzono wyczerpujące postępowanie dowodowe. Brak właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy uzasadnia w konsekwencji postawienie organom orzekającym zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, jak i art. 80 k.p.a., a to w związku z art. 130a ust. 2a ustawy. Wskazane zaniechanie przeprowadzenia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wydaniem ww. decyzji, skutkowało co najmniej przedwczesnym zastosowaniem tego ostatniego przepisu. Rozwijając powyższe zważyć trzeba, iż zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela m. in. w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. W myśl ust. 2a ww. przepisu, od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. Ten ostatni stanowi, że jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia kosztów, o których mowa w ust. 10h. Zgodnie natomiast z art. 130a ust. 10h ustawy, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Analizując wskazane przepisy przyjąć należy, że przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie pozwalają przy orzekaniu w przedmiocie nałożenia opłaty na jakąkolwiek uznaniowość, w tym - na ustalenie wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w zależności od stopnia zawinienia, rodzaju przewinienia bądź zależnie od tego, na jakim etapie usuwania właściciel powrócił do pojazdu. Nie pozwalają również na ustalenie tych kosztów w kwocie wynikającej z faktury firmy holującej (a to wobec treści art. 130a ust. 6 ustawy). Niemniej, analizując i stosując te przepisy, brak jest podstaw by przyjąć, że samo wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu stanowi podstawę do wydania decyzji, w zw. z art. 130a ust. 2a ustawy. Obowiązek taki powstaje dopiero wówczas, gdy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, następnie cofniętej, spowodowało powstanie określonych, tj. rzeczywistych kosztów. Obciążenie kosztami wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadku odstąpienia od tej czynności może bowiem nastąpić wyłącznie wtedy, gdy spełnione są następujące warunki: 1) wydano dyspozycję usunięcia pojazdu wobec zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1-2 art. 130a ustawy; 2) odstąpiono od usunięcia pojazdu w związku ustaniem przyczyn uzasadniających usunięcie; 3) powstały koszty związane z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. W takim też zakresie winno być przeprowadzone postępowanie poprzedzające wydanie decyzji obciążającej kosztami za wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu. Postępowanie to winno więc obejmować m. in. ustalenie, czy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów. Nie można w tej materii stosować swego rodzaju automatyzmu, tj. przyjmować, że skoro wydano dyspozycję (a to – w sposób uzasadniony), to choć została ona cofnięcia, wywołała określone koszty. Sąd w pełni podziela bowiem pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, iż w celu wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na właściciela pojazdu obowiązku zapłaty kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, należy ustalić, czy koszty takie rzeczywiście powstały. Tym samym organ ma obowiązek wyjaśnić, w jakich okolicznościach doszło do wydania dyspozycji odholowania pojazdu, odstąpienia od tej dyspozycji oraz, czy wydanie ww. dyspozycji spowodowało powstanie kosztów, którymi należy obciążyć podmiot zobowiązany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 441/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 207/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1255/12). Kierując się powyższym, podnieść w konsekwencji trzeba, iż w sprawie organy orzekające co najmniej przedwcześnie przyjęły, że doszło do rzeczywistego powstania kosztów związanych z wydaniem w dniu [...] września 2013 r. dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu. Do akt, na potwierdzenie wystąpienia tych kosztów, włączono jedynie fakturę VAT z dnia [...] października 2013 r. (wystawioną przez firmę holującą) wraz z załącznikiem, z którego to wynika, że koszty usług holowniczych przedmiotowego pojazdu wyniosły 172,80 zł, a dystans przejechany - 18 km. Dane wynikające z tego dokumentu budzą wątpliwości co do ich wiarygodności wobec pozostałych, wynikających m. in. z dokumentów sporządzonych w tej sprawie przez funkcjonariusza Straży Miejskiej. I tak, z dyspozycji usunięcia pojazdu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] wynika, że wniesiono o usunięcie pojazdu o godz. 18:47, natomiast już o godzinie 19:00 odstąpiono od czynności usuwania przedmiotowego pojazdu. Z zestawienia do faktury wynika, że po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu, pojazd holowniczy przejechał 18 km. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej godziny, dotyczące tak wydania dyspozycji, jak i jej anulowania, nie sposób ww. zestawienia załączonego do faktury uznać za wiarygodne. Mało prawdopodobne jest bowiem, aby pojazd holowniczy w czasie 13 minut przejechał 18 km w Warszawie. Nie sposób przy tym pominąć wyjaśnienia samej skarżącej, która podnosi, że przy samochodzie nie było jej kilka minut. Pojazd holowniczy nie dotarł na miejsce i do załadunku pojazdu nie doszło. Okoliczności dotyczące wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i przystąpienia do realizacji tej dyspozycji winny być bowiem ustalone bezspornie, a to w sprawie nie miało miejsca, na żadnym etapie. Nie sposób przy tym zgodzić się z twierdzeniem, że przyjęcie jedynie zgłoszenia dyspozycji przez firmę świadczącą usługi holownicze samo w sobie już generuje koszty, o których mowa w art. 130a ust. 2a ustawy. Nie można także podzielić stanowiska, że sam wyjazd holownika z bazy ( jeśli w ogóle miał miejsce) do zrealizowania zleconej usługi jest jednoznaczny z powstaniem kosztów, do pokrycia których jest obowiązany właściciel pojazdu, w stosunku do którego została wydana dyspozycja usunięcia. Może się bowiem tak zdarzyć, że w sytuacji odstąpienia od holowania "zadysponowanego" pojazdu, obecny na miejscu holownik zostaje wykorzystany do odholowania innego pojazdu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 441/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 274/14). Należy też raz jeszcze wskazać, że ww. przepis art. 130a ust. 2a ustawy obliguje organ do obciążenia kosztami związanymi z dyspozycją usunięcia pojazdu, ale tylko wówczas, gdy dyspozycja spowodowała ich powstanie, co zaś oznacza, iż ustawodawca dopuszcza także sytuację przeciwną. Stąd też, zdaniem Sądu, nie można generalizować i przyjmować, iż samo wydanie dyspozycji wyjazdu z bazy do holowania w celu usunięcia danego pojazdu będzie stanowiło wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia powstania kosztów związanych z odholowaniem danego pojazdu i będzie - niejako "automatycznie" - prowadzić do nałożenia obowiązku ich poniesienia (zwrotu) przez właściciela pojazdu. Zatem, w sprawie należało ustalić, czy koszty, o którym mowa powyżej w rzeczywistości powstały, a więc, czy interwencja usunięcia danego pojazdu została faktycznie podjęta i spowodowała konkretne wydatki (a przy tym – kiedy została wydana a następnie anulowana). Wątpliwości w tej materii są o tyle uzasadnione, że akta sprawy nie zawierają pełnego materiału dowodowego, a ten pozostający w aktach wskazuje raczej na to, iż wobec daty i godziny wystąpienia przez funkcjonariusza o usunięcie pojazdu oraz wskazanej daty i godziny odstąpienia przez niego od tej czynności, mało prawdopodobne jest, aby firma holująca zdążyła zareagować na wskazane wystąpienie usunięcia, w tym - w sposób przedstawiony w zestawieniu do faktury. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż decyzje wydane w sprawie zapadły z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a to w związku z art. 130a ust. 2a ustawy, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyżej zaprezentowane wskazania Sądu, a tym samym: dokonać ustalenia w jakich okolicznościach doszło do wezwania firmy holowniczej do usunięcia pojazdu skarżącej, a także, czy i w jakim zakresie wezwanie to zostało wykonane oraz, czy i w jakich okolicznościach przyjazd holownika został odwołany. W sprawie należałoby też wyjaśnić, czy pojazd holowniczy pokonał odległość wskazaną w zestawieniu do faktury. Poczynienie wyjaśnień w tej materii pozwoli bowiem na ustalenie, czy rzeczywiście zostały podjęte czynności zmierzające do odholowania pojazdu i, czy w efekcie wywołały one określone koszty. Organ winien więc uzupełnić materiał dowodowy (choćby o wyjaśnienia funkcjonariusza Straży Miejskiej i pracownika firmy holującej), i raz jeszcze dokonać jego oceny z uwzględnieniem zasady uregulowanej w art. 80 k.p.a. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.