VII SA/Wa 1658/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] listopada 2015 r. nr [...], znak: [...]. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: [...] (dalej: skarżący) jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości [...]. Działka ta od strony zachodniej graniczy z działką nr [...] należącą do [...] małżonków [...] (dalej: inwestorzy), na której został wybudowany budynek mieszkalny wolnostojący w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżącego. W piśmie z 23 marca 2015 r. (data wpływu pisma), skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB), skarżący wskazał, że działka inwestorów ma szerokość większą niż 16 m, zatem istniejący na niej budynek mieszkalny winien być usytuowany w dalszej odległości od granicy z jego działką. Przy tak bliskiej odległości, w sytuacji opadów śniegu, zmarznięty śnieg i lód zsuwa się z dachu i spada na działkę skarżącego. Nadto rynny skierowane zostały w taki sposób, że woda deszczowa spływa na działkę skarżącego, zalewając ten teren. [...]WINB decyzją nr [...] z [...] listopada 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję PINB nr [...] z [...] lipca 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie usytuowania budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości [...] (dalej: decyzja ostateczna o umorzeniu postępowania). Zdaniem organów obu instancji budynek mieszkalny inwestorów został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i skutecznie oddany do użytkowania, stąd brak jest podstaw do negowania prawidłowości jego usytuowania. Nadto pismem z 2 grudnia 2001 r. skarżący wraz z małżonką wyraził zgodę na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego w odległości 1,5 m od linii graniczącej z nieruchomością. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił skarżący, powołując przesłankę rażącego naruszenia prawa. Zarzucił, że budynek mieszkalny powinien być usytuowany na działce nr [...] w odległości 1,5 m od granicy działki, licząc od okapu, a nie od ściany budynku, która nie powinna zawierać żadnego otworu okiennego. Wysunięty okap przy nachyleniu dachu około 45 stopni powoduje, że na działkę skarżącego w okresie zimowym z dachu osuwają się kawałki zlodowaciałego śniegu. W uzupełnieniu wniosku skarżący wskazał, że organy nadzoru budowlanego, umarzając postępowanie administracyjne w sprawie oceny prawidłowości zrealizowanego budynku inwestorów, uczyniły to pobieżnie, bez wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności, naruszając tym samym art. 77 k.p.a. Po dokonaniu charakterystyki instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, a także powołaniu art. 156 k.p.a. GINB wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że organ powiatowy w dniu 17 kwietnia 2015 r. przeprowadził oględziny w sprawie usytuowania budynku na terenie nieruchomości w miejscowości [...]. Jak ustalono, "od strony z działką sąsiednią przedmiotowy budynek posiada połać dachową, wyposażoną w system orynnowania odprowadzający wody opadowe na teren nieutwardzony posesji własnej". Inwestor okazał decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2001 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na ww. działce oraz archiwalną dokumentację związaną z tą decyzją. Plan zagospodarowania działki zezwalał na wykonanie budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...]. Lokalizację budynku określono jako zgodną z planem zagospodarowania. Okazano również zawiadomienie o zakończeniu budowy z 8 marca 2007 r. Dodatkowo GINB ustalił, że inwestor 28 lutego 2007 r. zakończył budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...], wybudowanego w oparciu o projekt budowlany [...] na podstawie pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2001 r., udzielonego przez Wójta Gminy [...]. PINB wpisem z 13 marca 2007 r., znak: [...], potwierdził możliwość przystąpienia do użytkowania ww. obiektu budowlanego. Powyższe oznacza, że sporny budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i oddany do użytkowania. Ponadto jego lokalizacja jest zgodna z planem zagospodarowania terenu działki. Mając na uwadze powyższe GINB ocenił, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja [...]WINB z [...] listopada 2015 r. nr [...], znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...], znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta nie jest również obarczona żadną z innych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ nadzoru do stwierdzenia nieważności decyzji. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na ww. decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i uznanie sprawy za bezprzedmiotową, albowiem budynek został oddany do użytku, niewyjaśnienie prawidłowości i zgodności z przepisami usytuowania budynku wybudowanego na działce inwestorów, nieuwzględnienie słusznego interesu prawnego skarżącego, pomimo wskazań nieprawidłowości naruszających obowiązujące przepisy prawa. Domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę GINB, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 16 września 2016 r., I OSK 2617/14, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna o umorzeniu postępowania nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności zarzucaną wadą rażącego naruszenia prawa. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji ostatecznej stanowił art. 105 § 1 k.p.a., stosownie do którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak słusznie wskazał GINB w zaskarżonej decyzji, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (tak. J. Borkowski w J. Borkowski, B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2012; teza 6 do art. 105). Jeżeli więc w sprawie mieć będzie miejsce oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy, to wystąpi bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca jego umorzenie. Przedmiotem kontrolowanego postępowania była prawidłowość usytuowania budynku mieszkalnego inwestorów w odniesieniu do granicy z nieruchomością skarżącego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, tj. oględziny przeprowadzone przez PINB 17 kwietnia 2015 r. oraz dokumenty potwierdzające legalność budowy budynku mieszkalnego inwestorów, upoważniały organ nadzoru budowlanego do uznania, iż przedmiotowy budynek został usytuowany prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami budowlanymi, a więc zaistniały podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z akt postępowania zwykłego wynika, że budynek mieszkalny inwestorów został wzniesiony na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę poprzedzona została wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] listopada 2001 r. oraz złożeniem w formie pisemnej przez skarżącego i jego żonę [...] oświadczenia z 2 grudnia 2001 r., że wyrażają zgodę na budowę budynku mieszkalnego inwestorów na działce nr [...] w odległości 1,5 m od granicy z ich działką. Usytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy działki dopuszczały także przepisy obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 nr 15, poz. 140 j.t.), a także aktualne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w tym zakresie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Lokalizację budynku zgodnie z planem zagospodarowania potwierdził PINB w protokole kontroli z 17 kwietnia 2015 r. Poza tym organy orzekające w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania ustaliły, że budynek inwestorów wykonano zgodnie z projektem zarówno co do jego usytuowania, jak też co do dachu i orynnowania (projekt przewidywał dach dwuspadowy – str. 1 opisu technicznego do projektu architektoniczno-konstrukcyjnego domu jednorodzinnego powtarzalnego [...]). Wody opadowe na działce inwestorów odprowadzane są na teren nieutwardzony ich działki, co potwierdziły oględziny dokonane 17 kwietnia 2015 r. oraz wykonana wówczas dokumentacja fotograficzna. W tych okolicznościach organy administracji publicznej uznały, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę i skutecznie oddany do użytkowania. Okoliczność ta wydaje się być bezsporna w kontekście oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. przez pełnomocnika skarżącego, iż nie kwestionuje zgodności budowy budynku mieszkalnego inwestorów z projektem budowlanym (protokół rozprawy k. 37 akt sądowych). W związku z powyższym należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających przypuszczenie, iż budynek został wybudowany z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Jeśli nie ma podstaw do wydania jakiegokolwiek nakazu z art. 51 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: p.b.), bo nie ma potrzeby doprowadzenia robót wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., do stanu zgodnego z prawem, to dopuszczalne jest umorzenie postępowania wszczętego w przedmiocie oceny legalności tych robót (por. wyroki NSA z 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2644/12, z 16 lutego 2018 r., II OSK 1022/16, CBOSA). [...]WINB prawidłowo utrzymał więc w mocy decyzję PINB o umorzeniu postępowania, a GINB nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu wszelkie ewentualne uciążliwości związane z usytuowaniem budynku inwestorów w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżącego (zalewanie wodami opadowymi, immisje) winny być rozstrzygane w innych postępowaniach (np. przed sądem cywilnym czy innym organem administracji). Wbrew twierdzeniom skargi nie można bowiem czynić GINB zarzutów nienależytego wyjaśnienia sprawy. Organ nadzoru sprostał zasadom zawartym w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organ sposobem rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza, że zapadło ono w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Nie sposób nie zauważyć, że zarzuty zgłaszane przez skarżącego w postępowaniu nadzwyczajnym stanowiły również zarzuty odwołania od decyzji PINB z [...] lipca 2015 r. nr [...]. W postępowaniu szczególnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma jednak miejsca weryfikowanie i ocenianie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w postępowaniu zwykłym. Podejmowana obecnie próba wzruszenia decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania nie może więc odnieść zamierzonego skutku. Raz jeszcze należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności nie dokonuje się ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, a służy ono wyłącznie wyjaśnieniu, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi. Wskazywane przez skarżącego okoliczności w zakresie nienależycie ustalonego stanu faktycznego sprawy mogłyby stanowić zarzuty w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Nie wskazują natomiast na istnienie kwalifikowanych wad postępowania warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.