VII SA/Wa 1659/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. H. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61 a § 1 w związku z art. 156 § 1 i 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 10 kwietnia 2018 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...]. Z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], ustalające [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł za wybudowanie bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku stodoły na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny Białymstoku wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Bk 22/17 oddalił skargę [...] na ww. postanowienie [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1474/17, oddalił skargę kasacyjną [...] od ww. wyroku WSA w Białymstoku. [...] wystąpił z wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymującego w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] października 2016 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołując się na art. 61 a § 1 k.p.a. i uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wskazał, że z uwagi na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 marca 2017 r. zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r. Dodatkowo organ wyjaśnił, że zarzuty wskazane przez [...] dotyczące postanowienia [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r. okoliczności podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności były już badane przez Sąd. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...], zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61 a § 1 w zw,, z art. 156 § 1 k.p.a. w zakresie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w sytuacji, gdy nie ma ku temu żadnych przesłanek przedmiotowych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wprost sprzeczny z uchwałą sądową orzekł, że w każdym wypadku gdy orzeczenie było przedmiotem kontroli sądowej a skarga została oddalona, to istnieje bezwzględny zakaz ponownego badania sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym i z tego powodu organ jest obligowany do odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Zdaniem skarżącego niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.) i w efekcie organ administracji ma zatem prawo i obowiązek stwierdzić nieważność decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 par. 1 k.p.a., które wykraczają poza przedmiot rozstrzygnięcia sądu. Zatem skoro sądy obu instancji nie zajmowały się kwestiami podniesionymi we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, odmowa wszczęcia postępowania narusza prawo w sposób istotny. Skarżący podkreślił, że pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. inwestorzy przedłożyli dokumentację legalizacyjną wraz z projektem budowlanym z żądaniem "przeprowadzenia postępowania w trybie przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. to jest na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem budowa stodoły miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. ". Z treści pisma oraz z treści żądania jednoznacznie wynika, że projekt budowlany nie został przedłożony jako wykonanie postanowienia legalizacyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] wydanego z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r., bowiem inwestorzy nie zgadzali się z przyjętą przez organ i nie opartą na faktach i dowodach datą budowy. Złożony wniosek jest żądaniem wszczęcia nowego postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., a więc postępowania innego niż prowadzone na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r. Zatem organ nie mógł uznać, że przedłożona dokumentacja legalizacyjna jest wykonaniem postanowienia wydanego z art. 48 ust. 2 i 3. Dlatego też wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, wbrew skarżącemu i wbrew wyraźnemu żądaniu wyrażonemu w piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r. jest rażącym naruszeniem art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Dalej skarżący podkreślił, że błędnie organy przyjęły, iż stodoła powstała po 24 sierpnia 1997 r., zaś skarżący jako właściciel działki od dnia 26 maja 1998 r., któremu poprzedni właściciel nie przekazał dokumentacji budowy nie mógł legitymować się pozwoleniem na budowę i okazać go organom. Jednakże organy powinny ustalić, czy takie pozwolenie nie zostało wydane, ponieważ sam fizyczny brak pozwolenia u obecnego właściciela działki nie może być dowodem na popełnienie samowoli budowlanej. Zatem organ powinien zwrócić się do organu, który wówczas był właściwy do wydawania pozwoleń na budowę, czyli do Wójta Gminy [...], czy zostało wydane pozwolenie na przedmiotową stodołę, lecz zaniechał tego. Skarżący podkreślił, że przedmiotem sądowej kontroli (WSA w Białymstoku jak i NSA) była daty zakończenia budowy. WSA w Białymstoku w ogóle nie zajmował się sprawą legalności budowy. Podobnie jak NSA. NSA w wydanym wyroku orzekając, że w sprawie istotnym było tylko ustalenie daty zakończenia budowy budynku stodoły, jednoznacznie określił przedmiot kontroli Sądu. Zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zakresie zbadania legalności budowy, nie był związany wcześniej wydanymi wyrokami sądowymi. Na koniec skarżący wyjaśnił, że zarówno stodoła, jak i część gospodarcza zwana przez organy samodzielnym budynkiem gospodarczym, jest jedną całością tworzącą jeden obiekt budowlany, jeden budynek - stodołę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wobec nie wyczerpania trybu zaskarżenia postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018r. , który na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nakładające na [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł za wybudowanie bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku stodoły na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w [...]. W pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W niniejszej sprawie na szczególne podkreślenie zasługuje art. 52 .§ 3 p.p.s.a. zgodnie z którym jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Przepis ten ma na celu racjonalizacje postepowania odwoławczego i umożliwienie stronie postępowania skorzystanie z drogi sądowej w przypadkach takich jak wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle obecnej regulacji art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zatem środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz – wobec regulacji art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. – środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Regulacja art. 52 § 3 p.p.s.a. potwierdza fakultatywny charakter tego środka prawnego stanowiąc, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia, nie ma jednak żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z przepisu stanowiącego, że "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa" nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższa wykładnia wskazanych wyżej przepisów koresponduje z celem nowelizacji p.p.s.a. zmierzającej do zapewnienia szybszego dostępu do sądu administracyjnego w sytuacjach, w których do tej pory konieczne było występowanie przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ze środkiem prawnym kierowanym do organu, który podjął zaskarżony akt lub decyzję. ( vide postanowienie WSA w Warszawie sygn.ak I SA/Wa 1348/17, WSA w Gliwicach III SA/Gl 755/17, postanowienia NSA sygn.akt I OSK 1154/18 oraz I OSK 1269/18). Należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Prawidłowo także organ ten wskazał, iż zasadnicze znaczenie w sprawie w tej materii ma to, że postanowienie [...] WINB w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej kwestionowane przez skarżącego, było poddane kontroli sądowoadministracyjnej. I tak wyrokiem WSA w Białymstoku w sprawie sygn.akt II SA/Bk 22/17 z dnia 3 lipca 2014r. oddalono skargę [...] na postanowienie [...] WINB z [...] listopada 2016r. zaś wyrokiem z dnia 22 stycznia 2018r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Okoliczność ta prawidłowo została dostrzeżona i przywołana przez organ. Prawidłowo również została ona oceniona. Organ właściwie bowiem przyjął, iż stanowi ona przeszkodę we wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Rozwijając powyższe wskazać trzeba na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, w myśl której żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji)." Jednocześnie w omawianej uchwale zaznaczono również, że możliwa jest i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu, albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. "Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji." Zasadnie organ wywiódł , iż skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nie wskazał na takie okoliczności (mogące mieć znaczenie w kontekście art. 156 § 1 k.p.a.), które nie byłyby objęte badaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej zaś sytuacji nie było możliwe przystąpienie do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów i należało zareagować postanowieniem przewidzianym w ww. art. 61a § 1 k.p.a. Sądy obu instancji zaakceptowały, pomimo zarzutów skarżącego, że przedmiotowa stodoła powstała w warunkach samowoli budowlanej po 24 sierpnia 1997r., a więc pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994r. Sąd nie uwzględnił także zarzutu, że kwestia spornego obiektu była już rozpoznana w postępowaniu legalizacyjnym , którego przedmiotem był inny obiekt. Sądy obu instancji zgodnie także przyjęły ,że organy nadzoru budowlanego prawidłowo do legalizacji spornego obiektu zastosowały art. 48, 49 , 57f ust 1 Prawa budowlanego z 1994r. Należy także podkreślić, że warunkiem sine qua non przystąpienia do legalizacji jest ustalenie przez organy, że dany obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Całkowicie więc pozbawionym podstaw prawnych jest twierdzenie skarżącego, że ani WSA w Białymstoku ani NSA nie zajmowały się kwestią legalności samej budowy koncentrując się wyłącznie na dacie jej realizacji. Poza zaakceptowaniem samego postępowania oraz reżimu prawnego na podstawie którego się toczy, należy ponownie podkreślić, że Sądy wyraźnie w uzasadnieniach swoich wyroków przyjmowały za uzasadnione twierdzenie, że przedmiotowa stodoła powstała jako samowola budowlana. W końcu Sąd wyjaśnia, że wobec charakteru formalnego zaskarżonego postanowienia, kontrola sądowoadministracyjna mogła dotyczyć tylko prawidłowości zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a.; nie mogła zaś obejmować prawidłowości zastosowania przez [...] WINB art. 49 ust 1 i ust 2 w zw. z art. 59f i art. 59g Prawa budowlanego, na podstawie którego to przepisu wydane zostało kwestionowane w trybie nadzoru postanowienie. Zatem, argumentacja skargi przedstawiona w jej uzasadnieniu w tym zakresie, już tylko z tej przyczyny nie mogła wywołać zamierzonego skutku. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji