VII SA/Wa 1667/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego i nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz skarżącej [...] S.A w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...] Prezes Urzędu Transportu Kolejowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) zwanej dalej kpa, oraz art. 5 ust. 5, art. 10 ust. 1 pkt 4, art. 13 ust. 1a pkt 7, art. 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013r., poz. 1594, ze zm.), zwanej dalej "uotk", po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z dnia [...] marca 2014r., sygn. [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, zwanego dalej "Prezesem UTK" z dnia [...] lutego 2014r., sygn. [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego oraz nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w celu spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego na linii nr [...][...]—[...] na odcinku [...] - [...], w terminie do dnia 31 grudnia 2014r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2014r. nr [...]. Powyższa decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego, który Prezes Urzędu Transportu Kolejowego przedstawił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Prezes UTK działając na podstawie przepisów uotk, ustawy z dnia 2 lipca 2004r. swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013r., poz. 672 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 marca 2007r. w sprawie trybu wykonywania kontroli przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (Dz. U z 2007r. Nr 57, poz. 388 ze zm.), przeprowadził w dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2013r. kontrolę zarządcy infrastruktury kolejowej [...] S.A. Zakładu [...] w [...] , zwanego dalej kontrolowanym, w zakresie stanu technicznego i utrzymania odcinka linii kolejowej nr [...][...]–[...] na odcinku [...]–[...]od km 0,900 do km 18,920. Na podstawie ustaleń poczynionych w toku kontroli, zawartych w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2013r., sygnatura: [...] oraz w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] stycznia 2014r., sygnatura: [...] , działalność kontrolowanego w zakresie utrzymania infrastruktury kolejowej oceniono jako niezgodną z obowiązującymi przepisami. Wskazano również, że prowadzone przez zarządcę infrastruktury działania w tym zakresie, były niedostateczne i niedostosowane do rzeczywistych potrzeb, co w sposób bezpośredni wpłynęło na spadek poziomu bezpieczeństwa prowadzenia ruchu kolejowego na wskazanym odcinku linii nr [...][...]-[...]. Na podstawie analizy zebranego w trakcie czynności kontrolnych materiału stwierdzono, że [...] S.A., zwana dalej "[...] ", w związku ze złym stanem utrzymania infrastruktury kolejowej oraz nieprawidłowościami w zakresie terminowego usuwania usterek infrastruktury kolejowej dopuszcza do występowania zagrożenia bezpieczeństwu ruchu. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., sygnatura: [...] Prezes UTK zawiadomił [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez [...]przepisów dotyczących obowiązków zarządców w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego, stwierdzonych w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2013r., wskazanych w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2013r., sygnatura: [...] i wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] stycznia 2014r., sygnatura: [...]. Jednocześnie Prezes UTK włączył w poczet materiału dowodowego następujące dokumenty: - protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2013 r., sygnatura: [...], -wystąpienie pokontrolne z dnia [...] stycznia 2014r, sygnatura: [...], - protokół zbiorczy - raport nr [...] z okresowej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego, - protokół z przeglądu okresowego podtorza nr [...] - protokół nr [...]z badania technicznego toru nr [...] linii [...][...]-[...], - wezwanie do złożenia wyjaśnień z dnia [...] grudnia 2013r. sygnatura: [...], - odpowiedź [...] S.A. z dnia [...] grudnia 2013 r., sygnatura: [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2014r., sygnatura: [...] strona złożyła zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego, wskazując że określony w wystąpieniu termin usunięcia nieprawidłowości jest, w ocenie [...], niewykonalny. W związku z po wyższym strona wniosła o zmianę przedmiotowego terminu. Prezes UTK, pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., sygnatura: [...] odrzucił w całości zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego, gdyż nie zostały one należycie umotywowane. Pismem z dnia [...] stycznia 2014r. sygn. akt [...] ., Prezes UTK poinformował [...] o zakończeniu postępowania dowodowego i o włączeniu w poczet materiału dowodowego następujących dokumentów: 1)"Warunki techniczne utrzymania nawierzchni na liniach kolejowych Id-l (D-1)", zwane dalej "Instrukcją Id - 1", jako przepis wewnętrzny zarządcy infrastruktury kolejowej [...] zatwierdzony przez Prezesa UTK decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. ze zm.; 2)"Instrukcja o oględzinach, badaniach technicznych i utrzymaniu rozjazdów Id-4 D-6", zwana dalej "Instrukcją Id - 4", jako przepis wewnętrzny zarządcy infrastruktury kolejowej [...], zatwierdzony przez Prezesa UTK decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005, ze zm.. Pismem z dnia [...] lutego 2014r., sygnatura: [...] zawiadomiono stronę o załączeniu z urzędu następującego materiału dowodowego do akt sprawy: 1) zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] stycznia 2014r., sygnatura: [...]; 2) odpowiedź na zastrzeżenia z dnia [...] stycznia 2014r., sygnatura: [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2014r., sygnatura: [...] Prezes Urzędu Transportu Kolejowego stwierdził naruszenie przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego oraz nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości do dnia [...] grudnia 2014r. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 3 i pkt 5, art. 10 ust. 1 pkt 3 i pkt 4. art 13 ust. 1a pkt 7, art, 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 uotk, pkt 5 ppkt 1 i 4 Rozdziału I, § 4 ust. 1, § 13 ust. 1 i 5, § 33 ust. 3, § 38 ust. 1 pkt 2 oraz załącznik nr 7 pkt 2 Instrukcji Id – 1, § 7 ust. 5 pkt 7 Instrukcji Id - 4 i § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie (Dz. U. z 1996 r. Nr 33, poz. 144), zwanego dalej "rozporządzeniem". W ocenie Prezesa UTK ustalony stan faktyczny w toku postępowania administracyjnego w pierwszej instancji świadczył o naruszeniu przez stronę obowiązków nałożonych w treści następujących przepisów: a)art. 17 ust. 1 pkt 1 u.t.k., poprzez niespełnienie warunków technicznych i organizacyjnych, zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego linii kolejowej nr [...][...]-[...] na odcinku [...]-[...] od km 0,900 do km 18,920 w torze nr 1, b) pkt 5 ppkt 1 i 4 Rozdziału I, § 4 ust. 1, § 13 ust. 1 i 5, § 33 ust. 3, § 38 ust. 1 pkt 2 oraz załącznik nr 7 pkt 2 Instrukcji Id - 1, poprzez: - eksploatowanie nawierzchni kolejowej linii kolejowej nr [...][...] - [...] od km 0,900 do km 3,040 i od km 15,610 - do km 18,920, przy niezapewnieniu stabilności i trwałości konstrukcji tej nawierzchni, położonej na podkładach strunobetonowych BS66 pochodzących z 1973 r., w konstrukcji których stwierdzono usterki polegające na kruszeniu się betonu wraz z rozwarstwianiem w części podszynowej oraz brakiem prawidłowego zamocowania podkładek żebrowych do podkładu betonowego; ponadto przekroczony został także graniczny okres trwałości podkładów strunobetonowych, wykorzystywanych w torach klasy 3, wynoszący 40 lat, - brak właściwego utrzymania odcinków torów linii kolejowej nr [...][...]–[...] od km 0,900 do km 3,040 i od km 15,610 do km 18, 920 polegający na niewykonaniu remontów nawierzchni kolejowej, co skutkuje niezapewnieniem pełnej sprawności technicznej, postępującą degradacją i koniecznością wprowadzenia ograniczeń eksploatacyjnych polegających na zmniejszeniu prędkości (od km 1,070 do km 3,040 v=60,00 km/h; od km 17,650 do km 18,000 v=50,00 km/h i od km 18,000 do km 18,920 v=40,00 km/h); - brak zainstalowania na linii kolejowej nr [...][...]-[...] punktów stałych służących do pomiaru przemieszczeń szyn, od km 7,100 do km 9,439; od km 9,597 do km 9,886, od km 9,913 do km 10,193 i od km 10,341 i do km 15,091 oraz dokumentacji związanej z eksploatacją konstrukcji toru bezstykowego, na ww. odcinkach linii kolejowej; - eksploatację uszkodzonej nawierzchni przejazdu ułożonej z płyt typu "[...] ", na przejeździe kat. A w km 7,736 linii kolejowej nr [...][...]-[...] , świadczącej o niedostosowaniu konstrukcji nawierzchni, przejazdu do natężenia ruchu pojazdów na drodze, obciążonej ciężkimi pojazdami o masie powyżej 3,5 tony. c) § 7 ust.5 pkt 7 Instrukcji Id - 4, poprzez eksploatację rozjazdu kolejowego zwyczajnego nr [...] na stacji [...] na linii kolejowej nr [...][...]-[...] , przy niezapewnieniu stabilności i trwałości jego konstrukcji, z powodu uszkodzonych podrozjazdnic pod krzyżownicą, powodujących brak możliwości mocowania płyt żebrowych, na których jest położona krzyżownica, d) § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie (Dz. U. z 1996 r. nr 33, poz. 144), poprzez nieprawidłowo dokonane zapisy w metryce przejazdu kolejowego kat. D w km 10,602 linii kolejowej nr [...][...]-[...], polegające na wprowadzeniu niewłaściwych danych, dotyczących iloczynu ruchu na przejeździe. Prezes UTK wyznaczył termin usunięcia nieprawidłowości do dnia [...] grudnia 2014 r., uznając, że termin ten zagwarantuje prawidłowe zorganizowanie i wykonanie działań naprawczych, czym zapewnione zostanie bezpieczeństwo ruchu kolejowego na przedmiotowej linii. Wyznaczenie ww. terminu wynika z realnych możliwości wykonawczych i zakresu koniecznych robót w wymienionych lokalizacjach. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] lutego 2014r. Po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. powołaną na wstępie uzasadnienia utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2014r. Na wstępie merytorycznego uzasadnienia decyzji Prezes Urzędu Transportu Kolejowego zbadał kwestię dopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawie. Ustalił, że decyzja z dnia [...] lutego 2014r. została doręczona stronie w dniu [...] lutego 2014r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony osobiście w siedzibie organu w dniu [...] marca 2014r. Oznacza to, że został zachowany przewidziany przepisami prawa 14-dniowy termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zrealizowane zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 129 par. 2 w związku z art. 127 § 3 kpa upoważniające Prezesa UTK do ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy. Prezes UTK rozpatrując wniosek Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie jej w części pkt. I lit b) ppkt 1 sentencji uznał, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że przeciwko uznaniu argumentacji strony przemawia to, że [...] posiada status zarządcy infrastruktury - podmiotu, na który przepisy uotk nakładają szereg obowiązków. Następnie Prezes UTK wyjaśnił, iż zgodnie z ustawową definicją zarządca zarządza infrastrukturą kolejową oraz zapewnia jej rozwój i modernizację, a na pojęcie zarządzania infrastrukturą kolejową składa się: - budowa i utrzymanie infrastruktury kolejowej; - prowadzenie ruchu pociągów na limach kolejowych; - utrzymywanie infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; - udostępnianie tras pociągów dla przejazdu pociągów na liniach kolejowych i świadczeniu usług z tym związanych; - zarządzanie nieruchomościami, wchodzącymi w skład infrastruktury kolejowej. Organ zaznaczył, że przepisy uotk kładą szczególny nacisk na zapewnienie bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego. Dlatego też zarządca winien postrzegać konieczność usunięcia zagrożeń dla uczestników ruchu jako jedną ze swoich podstawowych powinności. Jeżeli działania zarządcy w tym zakresie są niewystarczające, Prezes UTK, zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 uotk jest ustawowo zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Ustawa nie wskazuje bliżej jak ma zostać ustalony ten termin, posługując się w tym względzie pojęciem "w określonym terminie". Należy więc przyjąć, że jest to pozostawione dyskrecjonalnej władzy Prezesa UTK, który w tej sytuacji zważy potrzeby bezpieczeństwa oraz możliwości zarządcy, działającego przy zachowaniu podwyższony staranności. Prezes UTK podkreślił, że w niniejszej sprawie [...]została poinformowana o istnieniu nieprawidłowości w wywiązywaniu się ze swoich obowiązków już w dniu przekazania protokołu kontroli, czyli [...] grudnia 2013r. Oznacza to, że strona co najmniej od tego dnia miała świadomość istnienia stwierdzonych nieprawidłowości na przedmiotowej linii. Kontynuując uzasadnienie Prezes UTK wskazał, iż zgodnie z protokołem nr [...] z badania technicznego toru nr 1 linii [...] [...]-[...] ustalono, że nawierzchnia linii kolejowej nr [...][...]–[...] od km 0,900 do km 3,040 i od km 15,610 do km 18,920, położona na podkładach strunobetonowych BS66 zabudowanych w 1973r., eksploatowana jest przy niezapewnieniu jej stabilności i trwałości konstrukcji. Przekroczony został również graniczny okres trwałości podkładów strunobetonowych, wykorzystywanych w torach klasy 3, określony w Instrukcji Id-1, tablicy 4 załącznika 14, wynoszący 40 lat. Dalej Prezes UTK podkreślił, że to sama strona w § 28 ust. 8 Instrukcji Id - 1, która została zatwierdzona decyzją Prezesa UTK ustaliła, że do usunięcia z toru kwalifikują się podkłady po osiągnięciu wieku przekraczającego trwałość graniczną, którą określa tablica 4 załącznika 14. Dla podkładów strunobetonowych, wykorzystywanych w torach klasy 3 wiek ten wynosi 40 lat. A zatem, to sam zarządca infrastruktury uznał, że po przekroczeniu tego wieku wystąpi taki stan zagrożenia dla prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny, który będzie kwalifikować podkłady do wymiany. Prezes UTK wskazał, iż przepis pkt. 1 rozdziału I Instrukcji Id - 1, określa wymagania w zakresie utrzymania nawierzchni dla zapewnienia bezpiecznych warunków eksploatacji z parametrami techniczno-eksploatacyjnymi określonymi dla danej linii. Oznacza to, iż w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wymagania techniczno- eksploatacyjne określone w § 28 ust. 8 Instrukcji Id - 1, w związku, z tablicą 4 załącznika 14, nastąpił taki spadek poziomu bezpieczeństwa, który kwalifikuje podkłady do wymiany. Ponadto, Prezesa UTK podał, że podstawą wydania decyzji z dnia [...] lutego 2014r., sygnatura: [...] nie był sam fakt przekroczenia wieku 40 lat przez podkłady strunobetonowe, ale również występujące w nich, co zostało stwierdzone w protokole kontroli i czego nie kwestionuje [...], uszkodzenia, polegające na kruszeniu się betonu, połączone z rozwarstwianiem w części podszynowej oraz brakiem prawidłowego zamocowania podkładek żebrowych do podkładu. W wyniku tych usterek podkłady utraciły swoje cechy mechaniczne (możliwość przenoszenia obciążeń na podsypkę, a dalej na pozostałe elementy podtorza kolejowego, łącznie z podłożem gruntowym) umożliwiające bezpieczną jazdę po torze ułożonym na nich. Jak wynika bowiem z zasad wiedzy technicznej brak możliwości przenoszenia obciążeń na podsypkę jest bezpośrednią konsekwencją złego stanu technicznego podkładów. Prezes UTK podkreślił, że niestosowanie przepisów wewnętrznych, w treści których opisane są standardy konstrukcyjne nawierzchni określające minimalne wymagania techniczne dla materiałów konstrukcyjnych dla danej klasy torów, a także parametry techniczne poszczególnych elementów składowych nawierzchni kolejowych, dostosowanych do przewidzianych nacisków pojazdów na oś, powodują wzrost ryzyka powstania incydentu, wypadku lub poważnego wypadku kolejowego ponad poziom akceptowalny. Prezes UTK zaznaczył także, że zgodnie z podejściem systemowym zarządcy infrastruktury muszą zapewniać kontrolę nad tą częścią systemu kolei, za którą są odpowiedzialni, m.in. poprzez wprowadzanie takich rozwiązań, które umożliwią identyfikację szczególnych rodzajów ryzyka związanego z działalnością zarządcy. Zarządzanie ryzykiem jest jednym z podstawowych elementów proaktywnego zarządzania przedsiębiorstwem, kolejowym, pozwalającym na identyfikację zagrożeń, związanego z nimi poziomu ryzyka oraz wdrożenie odpowiednich środków bezpieczeństwa. Zdaniem Prezesa UTK błędnym jest traktowanie tego narzędzia jako środka racjonalizującego naruszenie postanowień przepisów i ujawnionych w trakcie kontroli nieprawidłowości polegających na braku zapewnienia właściwego utrzymania infrastruktury kolejowej. Dalej Prezes UTK wskazał, iż zgodnie z pkt 1.1.1. załącznika nr 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 352/2009 z dnia 24 kwietnia 2009r. w sprawie przyjęcia wspólnej metody oceny bezpieczeństwa w zakresie wyceny i oceny ryzyka, o której mowa w art. 6 ust. 3 lit a dyrektywy 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. L. z dnia 29 kwietnia 2009r., str. 4-19), proces zarządzania ryzykiem, którego dotyczy niniejsze rozporządzenie, rozpoczyna się od zdefiniowania systemu podlegającego ocenie i obejmuje następujące działania: a) proces oceny ryzyka, w ramach którego identyfikuje się zagrożenia, ryzyko, związane z nimi środki, bezpieczeństwa oraz wymogi bezpieczeństwa, które powinien spełniać oceniany system; b) wykazanie zgodności systemu ze zidentyfikowanymi wymogami bezpieczeństwa; oraz c) zarządzenie wszystkimi zidentyfikowanymi zagrożeniami oraz związanymi z nimi środkami bezpieczeństwa. Prezes UTK wskazał, iż z powyższego wynika, że strona myli wymogi bezpieczeństwa, z oceną ryzyka i wykorzystuje ocenę ryzyka do modyfikacji wymogów bezpieczeństwa, które sama ustanowiła w swoich przepisach wewnętrznych. W opinii Prezesa UTK, powoływany przez stronę termin wymiany podkładów, tj. do dnia [...] października 2015 r. jest niedopuszczalny. Wskazał, że zły stan techniczny podkładów w bezpośredni sposób wpływa na obniżenie poziomu bezpieczeństwa prowadzenia ruchu kolejowego na przedmiotowym odcinku linii kolejowej nr [...]. Uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2014r. w części pkt. I lit. b) ppkt 1 sentencji, oznaczałoby, że na dzień wydawania decyzji Prezes UTK uznaje, że stan techniczny podkładów jest prawidłowy i umożliwia bezpieczną eksploatację po torze ułożonym na nich, co nie jest zgodne ze stwierdzonym stanem faktycznym. Zaznaczył także, że to strona w protokole nr [...] z badania technicznego toru nr 1 linii [...][...] - [...] sama wskazuje na "bardzo duże zużycie i konieczność wymiany podkładów". Na koniec uzasadnienia Prezes UTK podkreślił, iż brak właściwego utrzymania ww. odcinków torów linii kolejowej nr [...], polegający na niewykonywaniu remontów nawierzchni kolejowej, skutkuje wyeliminowaniem możliwości zapewnienia jej pełnej sprawności technicznej i postępującą degradacją co w konsekwencji powoduje zmniejszenie bezpieczeństwa w ruchu kolejowym, a ostatecznie godzić może w tak podstawowe i nadrzędne dobra jak życie i zdrowie ludzi. Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wniosła [...] S.A w [...]wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UTK z dnia[...] lutego 2014r. ewentualnie o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1)nieważność postępowania na skutek naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie przepisów wewnętrznej instrukcji zarządcy infrastruktury kolejowej (Instrukcja Id-1), co jest równoznaczne z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy podstawą wydania każdej decyzji administracyjnej i nałożenia na adresata tej decyzji obowiązków i nakazów mogą być jedynie przepisy prawa powszechnie obowiązującego wskazane w art. 87 Konstytucji RP, a nie przepisy aktu prawa o charakterze wewnętrznym, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie statuuje obowiązków zarządcy infrastruktury, których naruszenie mogłoby skutkować wydaniem przez Prezesa UTK decyzji; 2)naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, jako, że zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2014r. została podpisana przez M C Naczelnika Wydziału Nadzoru UTK, tj. pracownika organu, który brał udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2014r., bowiem podpisał kierowane do skarżącego pisma w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2014r., tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania (pismo z dnia [...] stycznia 2014r.), zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego (pismo z dnia [...] stycznia 2014r.), zawiadomienie o załączeniu z urzędu materiału dowodowego do akt sprawy ( pismo z dnia [...] lutego 2014r.), 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, które w szczególności doprowadziło do uznania, że dla zapewnienia bezpieczeństwa transportu kolejowego konieczna jest wymiana wszystkich podkładów strunobetonowych BS56 pochodzących z 1973r. na linii kolejowej nr [...][...]-[...] od km 0,900 do km 3,040 i od km 15,610 do km 18,290, podczas gdy z dokumentów złożonych do akt sprawy, w tym w szczególności ze sprawozdania z oceny ryzyka z dnia [...] marca 2014r. wynika, że dla zapewnienia bezpieczeństwa transportu kolejowego wystarczające jest wdrożenie dodatkowych środków kontroli ryzyka w postaci wprowadzenia ograniczenia prędkości w lokalizacjach km 1,082 - 2,200 do 20 km/h, km 2,200 - 3,040 do 40 km/h, km 15,160 -17,300 do 60 km/h oraz km 17,300 - 18,000 do 40 km/h oraz stopniowej wymiany wskazanych podkładów betonowych, drewnianych i podstykowych; b) naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 104 § 2 kpa, poprzez brak wskazania konkretnych obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego, których naruszenie stwierdzono, a tym samym nierozpoznanie sprawy co do jej istoty, co utrudnia instancyjną kontrolę decyzji, a także utrudnia wykonanie zaskarżonej decyzji; c) naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wyjaśnienia, że w ogóle doszło do naruszenia zasad bezpieczeństwa ruchu kolejowego, mając na uwadze wprowadzone już przez skarżącego ograniczenia prędkości wskazane w pkt a) powyżej; d) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. art. 127 § 3 i art. 15 kpa oraz w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie pełnego ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a w szczególności nieuwzględnienie wniosków wypływających ze sprawozdania z oceny ryzyka z dnia [...] marca 2014r. oraz faktu wprowadzenia ograniczenia prędkości wskazanego powyżej; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.; a) naruszenie art. 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 7 ustawy o transporcie kolejowym oraz w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (Dz. U. nr 172, poz. 1444 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MI"), poprzez ich zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów Rozporządzenia MI, a tym samym nie zaistniała podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym; b) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 28 ust. 8 Instrukcji Id-1 "Warunki techniczne utrzymania nawierzchni na liniach kolejowych" (Instrukcja Id-1) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że osiągnięcie przez podkłady strunobetonowe wieku przekraczającego wartość graniczną (wynikającą z załącznika nr 14 tabl. 4) powinno skutkować niejako automatycznym ich usunięciem z toru, podczas gdy Instrukcja Id-1 nie formułuje takiego bezwzględnego obowiązku, co doprowadziło organ do błędnego wniosku, że nieusunięcie ww. podkładów z toru stanowi przejaw niespełniania przez skarżącego warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ prowadząc postępowanie administracyjne zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji organ wydał decyzję bez dokonania rzetelnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Powyższe zdaniem strony skarżącej dotyczy w szczególności braku uwzględnienia wniosków wynikających z przedłożonego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Sprawozdania z oceny ryzyka z dnia [...] marca 2014r. Nr [...]. Zdaniem strony skarżącej Prezes UTK błędnie uznał, że skoro wszystkie podkłady osiągnęły wiek 40 lat dla zapewnienia bezpieczeństwa transportu kolejowego konieczna jest wymiana wszystkich podkładów strunobetonowych BS66 pochodzących z 1973r. na linii kolejowej nr [...][...]-[...] od km 0,900 do km 3,040 i od km 15,610 do km 18,290. Strona skarżąca podniosła, że organ nie odniósł się w najmniejszym nawet stopniu do twierdzeń skarżącego (podpartych wnioskami zawartymi w sprawozdaniu z oceny ryzyka), że dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego wystarczające będzie podjęcie działań wskazanych w pkt 1-5 Sprawozdania z oceny ryzyka, w tym w szczególności wprowadzenie odpowiednich ograniczeń prędkości oraz stopniowej wymiany konkretnych ilości sztuk podkładów betonowych, drewnianych oraz podstykowych na wskazanych odcinkach linii kolejowej (pkt 1-3) Sprawozdania z oceny ryzyka). Strona skarżąca wskazała także, iż organ nie wyjaśnił dlaczego nie uznaje wdrożenia działań wskazanych w pkt 1-5 Sprawozdania z oceny ryzyka za wystarczające dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W ocenie strony skarżącej organ błędnie wskazał, że sam skarżący widzi potrzebę niezwłocznej wymiany wszystkich podkładów strunobetonowych na odcinku linii kolejowej wskazanej w pkt I.b.1 decyzji z dnia [...] lutego 2014r., podczas gdy w ocenie strony skarżącej wystarczające jest dokonanie stopniowej wymiany części przedmiotowych podkładów i utrzymywanie odpowiednich ograniczeń prędkości, do czasu dokonania rewitalizacji linii kolejowej nr [...] na całym odcinku [...]–[...] , która planowana jest na rok 2016r. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła także pozostałe wskazane wyżej zarzuty skargi w stosunku do zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja z dnia [...] czerwca 2014r., Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z dnia [...] marca 2014r., sygn. [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, zwanego dalej "Prezesem UTK" z dnia [...] lutego 2014r., sygn. [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego oraz nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w celu spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego na linii nr [...][...] — [...]na odcinku [...]-[...] , w terminie do dnia [...] grudnia 2014r. – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2014r. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca spółka naruszyła wskazane przez Prezesa UTK przepisy dotyczące obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego na linii kolejowej nr [...][...]—[...] na odcinku [...]–[...] . Podczas kontroli dotyczącej oceny stanu infrastruktury linii kolejowej stwierdzono następujące nieprawidłowości: - eksploatowanie nawierzchni kolejowej linii kolejowej nr [...][...] - [...] od km 0,900 do km 3,040 i od km 15,610 - do km 18,920, przy niezapewnieniu stabilności i trwałości konstrukcji tej nawierzchni, położonej na podkładach strunobetonowych BS66 pochodzących z 1973 r., w konstrukcji których stwierdzono usterki polegające na kruszeniu się betonu wraz z rozwarstwianiem w części podszynowej oraz brakiem prawidłowego zamocowania podkładek żebrowych do podkładu betonowego; ponadto przekroczony został także graniczny okres trwałości podkładów strunobetonowych, wykorzystywanych w torach klasy 3, wynoszący 40 lat, - brak właściwego utrzymania odcinków torów linii kolejowej nr [...] [...]–[...] od km 0,900 do km 3,040 i od km 15,610 do km 18, 920 polegający na niewykonaniu remontów nawierzchni kolejowej, co skutkuje niezapewnieniem pełnej sprawności technicznej, postępującą degradacją i koniecznością wprowadzenia ograniczeń eksploatacyjnych polegających na zmniejszeniu prędkości (od km 1,070 do km 3,040 v=60,00 km/h; od km 17,650 do km 18,000 v=50,00 km/h i od km 18,000 do km 18,920 v=40,00 km/h); - brak zainstalowania na linii kolejowej nr [... ] - [...] punktów stałych służących do pomiaru przemieszczeń szyn, od km 7,100 do km 9,439; od km 9,597 do km 9,886, od km 9,913 do km 10,193 i od km 10,341 i do km 15,091 oraz dokumentacji związanej z eksploatacją konstrukcji toru bezstykowego, na ww. odcinkach linii kolejowej; - eksploatację uszkodzonej nawierzchni przejazdu ułożonej z płyt typu "[...] ", na przejeździe kat. A w km 7,736 linii kolejowej nr [...][...] – [...] , świadczącej o niedostosowaniu konstrukcji nawierzchni, przejazdu do natężenia ruchu pojazdów na drodze, obciążonej ciężkimi pojazdami o masie powyżej 3,5 tony. - eksploatację rozjazdu kolejowego zwyczajnego nr [...] na stacji [...] na linii kolejowej nr [...][...]-[...] , przy niezapewnieniu stabilności i trwałości jego konstrukcji, z powodu uszkodzonych podrozjazdnic pod krzyżownicą, powodujących brak możliwości mocowania płyt żebrowych, na których jest położona krzyżownica, - nieprawidłowo dokonane zapisy w metryce przejazdu kolejowego kat. D w km 10,602 linii kolejowej nr [...][...]-[...], polegające na wprowadzeniu niewłaściwych danych, dotyczących iloczynu ruchu na przejeździe. Powyższe ustalenia potwierdzają: protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2013 r., sygnatura: [...] ,wystąpienie pokontrolne z dnia [...] stycznia 2014r, sygnatura: [...], protokół zbiorczy - raport nr [...] z okresowej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego, protokół z przeglądu okresowego podtorza nr [...], protokół nr [...] z badania technicznego toru nr 1 linii [...][...] – [...] . Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 14 ust 1 pkt 1 uotk zgodnie z którym, Prezes UTK nakazuje w drodze decyzji usunięcie nieprawidłowości w określonym terminie w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego, w szczególności zasad prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji, o których mowa w art. 17 ust 7. Przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 14 ust 1 pkt 1 uotk nie jest stricte ustalenie stanu zagrożenia bezpieczeństwa transportu kolejowego, tylko stwierdzenie faktu naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej z którego to naruszenia stan zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego dopiero wynika. W niniejszej sprawie skarżący naruszył wskazane przez Prezesa UTK przepisy dotyczące obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej, które to naruszenia powodowały stan zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W ocenie Sądu to właśnie przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013r., poz. 1594, ze zm.),oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi ( Dz.U z 19996r. Nr 33 poz.144) wbrew twierdzeniom skargi stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji , nie zaś bezpośrednio instrukcja zarządcy infrastruktury kolejowej, co w konsekwencji czyni chybionym zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej co wyczerpywałoby dyspozycję normy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Trafnym jest natomiast zarzut skargi naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast, norma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Co prawda postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę w po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Należy podkreślić, iż argumenty te legły u podstaw wydania w dniu 15 grudnia 2008 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. akt P 57/07 (publ. w Lex poz. Nr 26/2009), w którym stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Cytowane orzeczenie odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw (vide: prawomocne wyroki WSA w Szczecinie z dnia: 20-08-2009 r., sygn. akt I SA/Sz 111/09; z dnia 25-11-2009 r., sygn. akt I SA/Sz 635/09; z dnia 4-12-2009 r., sygn. akt I SA/Sz 744/09; z dnia 17-02-2010 r., sygn. akt I SA/Sz 888/09 i z dnia 9-12-2010 r., sygn. akt I SA/Sz 636/10, wszystkie publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, należy wskazać, że uwzględniając argumenty, które legły u podstaw wydania ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, ustawodawca nowelizacją przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. ((DZ. U. Nr 6 z 2011 r., poz. 18, art. 1), zmienił dotychczasowe jego brzmienie o treści: "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: ...5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji,..."wykreślając słowa: "w niższej instancji". Według Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a. i w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jak wynika z akt, sprawa była prowadzona i rozstrzygana przez tych samych pracowników, zarówno w postępowaniu, w którym po raz pierwszy rozstrzygnięto sprawę jak i w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku obu postępowań czynności w sprawie wykonywał M C- Naczelnik Wydziału Nadzoru UTK, który z upoważnienia Prezesa UTK podpisał zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2014r.i jednocześnie brał udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2014r. Był autorem zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] stycznia 2014r. ( k-1 akt adm.) oraz zawiadomienia o załączeniu z urzędu materiału dowodowego do akt sprawy z pouczeniem o treści art. 10 § 1 kpa z dnia 19 lutego 2014r. ( k-19 akt adm.) Mając powyższe na względzie, należało zatem uznać, że rozpoznanie w sprawie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., przewidującego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Wobec tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało – na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – uchylić tę decyzję. Na podstawie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd wskazuje, aby w dalszym postępowaniu w sprawie organ rozpoznający sprawę ponownie, przed wydaniem decyzji, zapewnił, by w postępowaniu tym nie brali udziału pracownicy, którzy brali udział po raz pierwszy w wydaniu decyzji, a następnie podjął stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji swoje stanowisko. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.