VII SA/Wa 1668/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej: skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z [...] maja 2016 r., znak: [...], umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ odwoławczy, iż odwołująca się Gmina [...] nie jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego nr [...] sieci łączności bezprzewodowej [...] na liniach kolejowych wraz z przyłączem energetycznym na działce terenu zamkniętego nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], w km 110,053 linii kolejowej nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...]. Decyzją z [...] maja 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowanego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje zaś art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy tego terenu. Powołując się na powyższe organ odwoławczy podniósł, iż warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w tym postępowaniu jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14.10.2010r., sygn. akt II OSK 1572/09 oraz wyrok NSA z dnia 24.04.2009r., sygn. akt II OSK 626/08). Tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.01.2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/07). Organ wskazał, iż w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07), Organ odwoławczy podniósł, iż pismem z 9 marca 2016 r. wezwał odwołującą się Gminę do wykazania interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny Gminy do nieruchomości inwestycyjnej lub innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji (akt notarialny, odpis z księgi wieczystej, numer elektronicznej księgi wieczystej). W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., Wójt Gminy [...] poinformował, że w odległości 45 m od planowanej inwestycji przebiega droga gminna nr [...] - [...] w [...], której numer został nadany zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...]. Organ nadzoru podkreślił, że skarżąca nie przesłała jakiekolwiek dokumentu potwierdzającego prawo Gminy [...] do wskazanej działki drogowej, jak również innej działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, czy też działki inwestycyjnej, takiego dokumentu brak w aktach sprawy. Tym samym, w ocenie organu, pomimo stworzonych ku temu możliwości procesowych, odwołująca się nie wykazała interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że we wskazanej przez Gminę odległości znajduje się działka drogowa nr [...] (por. mapa ewidencyjna). Wskazał, iż w aktach znajduje się mapa, na której zaznaczono przewidywalny zasięg obszarów o gęstości mocy promieniowania > 0,1 W/m2. Obszar oddziaływania wyznaczony dla gęstości mocy pola elekromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m2 emitowanego przez projektowany obiekt radiokomunikacyjny nie obejmuje działki nr [...]. Powyższe znajduje potwierdzenie w Karcie kwalifikacji przedsięwzięcia; Obiekt radiowy [...], rys. 2. Prowadzi to, w ocenie organu odwoławczego, do wniosku, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego nr [...] sieci łączności bezprzewodowej [...]. na liniach kolejowych wraz z przyłączem energetycznym na działce terenu zamkniętego nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], w km 110,053 linii kolejowej nr [...], wobec powyższego należy umorzyć postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 2016, poz. 23 ze zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, polegające na błędnym przyjęciu, iż Gmina [...] nie posiada interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu; 2) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu prowadzącym do wniosku, iż planowana inwestycja nie pozostaje w obszarze oddziaływania na nieruchomość Gminy [...]; 3) § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 r., nr 213 poz. 1397) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy jego zastosowanie ma elementarny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, albowiem nakłada na organ obowiązek uwzględnienia zsumowania mocy anten radiowo - liniowych oraz sektorowych, czego w niniejszej sprawie zaniechano; 4) art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 ust. 1 oraz 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.) poprzez niedokonanie własnych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko z uwagi na brak ustalenia mocy wszystkich anten, w tym radioliniowych, zsumowania ich mocy, wskazania innych źródeł, określenia metody obliczeniowej, ze wskazaniem jej maksymalnego błędu, uwzględnienia odbić w terenie; 5) przepisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., które określają zasady ochrony środowiska przyrody i krajobrazu kulturowego, w sytuacji gdy przedmiotowy sposób zagospodarowania przestrzennego terenu naraża zasady ochrony przyrody w ramach parku krajobrazowego [...], a także zasady ochrony [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności zakazu realizacji obiektów, których gabaryty i forma architektoniczna mogą obniżyć wartości krajobrazowe, lokalizowania przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w sposób wyczerpujący zbadał kwestię przymiotu strony Gminy [...] do występowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu radiokomunikacyjnego. W ocenie organu, podniesiona w skardze okoliczność, że inwestor będzie korzystać z drogi publicznej celem dojazdu do nieruchomości inwestycyjnej nie przesądza o posiadaniu przez Gminę [...] interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Organ uznał również, że merytoryczne zarzuty skargi dotyczące niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie z uwagi jego formalny charakter. W odpowiedzi na skargę, pismem z [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania [...] S.A. z siedzibą w [...] odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., którą organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Powodem umorzenia postępowania odwoławczego było uznanie przez organ nadzoru budowlanego, iż Gmina [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego nr [...] sieci łączności bezprzewodowej [...] na liniach kolejowych wraz z przyłączem energetycznym na działce terenu zamkniętego nr [...], obręb [...] , gmina [...], powiat [...], w km 110,053 linii kolejowej nr [...] Analiza akt sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organu nadzoru budowlanego, iż skarżąca nie posiada w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony. Pojęcie strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ustawodawca zdefiniował w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23). W myśl powołanego przepisu, stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. Zatem, postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego lub obowiązku: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2685/12, dostępny w bazie: ww.nsa.orzeczenia.gov.pl). Dla tak rozumianego interesu prawnego kluczowe znaczenie mają więc dwie kwestie: obszar oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania oraz tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się ww. obszarze. Przez "obszar oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy z kolei rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Podnieść ponadto trzeba, iż dla interpretacji pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" zasadnicze znaczenie ma końcowy fragment art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ustawodawca powołał się bowiem w nim nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazał, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są więc przepisami, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, iż uzasadnienia swojego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu skarżąca Gmina upatruje w okoliczności, iż w odległości ok. 45 m od planowanej inwestycji przebiega droga gminna nr [...] - [...] w [...], której numer został nadany zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...]. Jak już wskazano powyżej, stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przy tym, aby zabudowa działki była możliwa konieczne jest aby działka ta była działką budowlaną a więc aby stanowiła ona nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wynika to wprost z brzmienia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.). Powyższe rozumowanie potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14 (LEX nr 2119359). Bezsporne jest zaś, iż wskazywana przez skarżącą droga gminna – działka nr [...] - jest działką drogową, co oznacza, iż może być ona zagospodarowana tylko jako droga. Wobec powyższego, sporna inwestycja nie może powodować jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu takiej nieruchomości, w tym jej zabudowy, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji, przedmiotowa działka drogowa nie pozostaje w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniu skarżącej, nie może ona również wywodzić posiadania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu z podnoszonej w skardze konieczności korzystania przez inwestora z drogi publicznej celem dojazdu do nieruchomości inwestycyjnej. Powoływana okoliczność nie świadczy bowiem o interesie prawnym wynikającym z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż nie wprowadza ona żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu drogi gminnej - działki drogowej nr [...]. Za bezzasadny Sąd uznał również podniesiony przez Gminę zarzut niezgodności spornej inwestycji z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Niezależnie od tego, iż powołany w skardze akt utracił moc obowiązującą z dniem 15 listopada 2010 r., gdyż z tym dniem weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 71), podnieść trzeba, iż kwestię wielkości mocy anten, które mają być zamontowane na zaplanowanej wieży strunobetonowej, w połączeniu z odległościami od miejsc dostępnych dla ludności, zbadały już organy właściwe dla ochrony środowiska. W aktach sprawy znajduje się pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2015 r., w którym stwierdzono, iż w świetle zapisów ww. rozporządzenia planowana inwestycja nie przekracza granicznego pułapu mocy i nie ma potrzeby dokonywania oceny oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego, Wojewoda [...] jako organ architektoniczno-budowlany, nie miał podstaw do samodzielnego badania mocy promieniowej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny zaplanowanej na obiekcie objętym pozwoleniem na budowę z [...] grudnia 2015 r. W tej sytuacji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlanego w związku z art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Nie mógł ponadto zostać uwzględniony zarzut skarżącej odnoszący się do niezgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Jak wskazano powyżej, skarżąca nie wykazała aby wskazana w pozwoleniu na budowę inwestycja wprowadzała ograniczenia w zagospodarowaniu drogi gminnej - działki drogowej nr [...]. Zatem, nieskuteczne będzie wywodzenie przez skarżącą interesu prawnego z faktu niezgodności przedmiotowej inwestycji z powołanym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji za prawidłowe uznać trzeba rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu przedmiotowego postępowania odwoławczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA z 2007 r. nr 2, poz. 50). Zatem, jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków nie zostało w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.