VII SA/Wa 1670/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po zapoznaniu się z zażaleniem [...] sp. z o.o. sp. komandytowa (dalej: "Spółka"), reprezentowanej przez adw. [...] na postanowienie PINB [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., w sprawie nałożenia na inwestora - [...] sp. z o.o. sp. komandytowa kary w wysokości 75. 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu pawilonu usługowego oznaczonego, jako pawilon "[...]", usytuowanego na działce nr ewid. [...] i na fragmencie działki nr ewid. [...]. obręb [...], gm. [...], bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez Spółkę zażalenia na ww. postanowienie PINB. Uzasadniając orzeczenie, [...]WINB wyjaśnił, że kontrola dopuszczalności zażalenia jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ II instancji po jego otrzymaniu. Obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu zażaleniowym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonego postanowienia. Organ II instancji zobowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Jak wynika z akt sprawy, doręczenie postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nastąpiło w dniu 26 lutego 2018r. (podpis i pieczątka pracownika na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). Termin do wniesienia zażalenia, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 2 k.p.a., wynosił 7 dni i upłynął w dniu 5 marca 2018r. W pouczeniu postanowienia Nr [...] z dnia [...].02.2018 r. zawarto prawidłową informację na temat sposobu i terminu na złożenie zażalenia. W związku z tym, ze w przesłanych aktach PINB brakowało koperty i adnotacji na zażaleniu, że złożono je osobiście w kancelarii organu, [...]WINB dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwał organ powiatowy do złożenia wyjaśnień czy zażalenie Spółki zostało złożone w kancelarii organu powiatowego osobiście, czy za pośrednictwem operatora pocztowego. W odpowiedzi PINB wyjaśnił, że w oparciu o posiadane dokumenty brak jest możliwości ustalenia czy zażalenie to złożone zostało bezpośrednio w PINB, czy nadane pocztą. Na prezentacie organu brak jest stosownej adnotacji w tym zakresie, organ nie dysponuje również kopertą, w której zażalenie mogłoby być złożone. W związku z powyższym, [...]WINB wezwał pełnomocnika inwestora o udzielenie wyjaśnień w zakresie sposobu złożenia zażalenia. Pełnomocnik inwestora pismem z dnia 10 maja 2018 r. wyjaśnił, że zażalenie z dnia 6 marca 2018 r. zostało złożone osobiście przez skarżącego w kancelarii organu, a z prezentaty wynika, że nastąpiło to w dniu 8 marca 2018 r., czyli już po upływie terminu 7 dni przewidzianego do wniesienia zażalenia. Stosownie więc do art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. organ stwierdził w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Rozpatrzenie zażalenia wniesionego po upływie określonego w przepisach terminu byłoby niedopuszczalne, gdyż postępowanie zażaleniowe odnosiłoby się do postanowienia ostatecznego, co skutkowałoby jego wadliwością. Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która pismem pełnomocnika, adw. [...], datowanym na 13 czerwca 2018 r., zaskarżyła je w całości. Postanowieniu zarzuciła: "1. obrazę przepisów procesowego mającą istotny wpływ na treść skarżonego postępowania, a to art. 80 k.p.a., polegającą na dowolnej ocenie materiału dowodowego, a w szczególności orzeczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], skutkiem czego było błędne ustalenie stanu faktycznego, w oparciu o który wydane zostało skarżone postanowienie - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie ustalił, że orzeczenie z [...] lutego 2018 r. stanowi postanowienie w rozumieniu art. 123 k.p.a., podczas gdy rzeczone postanowienie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. 2. obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotny wpływ na treść skarżonego postanowienia, a to art. 134 k.p.a., art. 144 k.p.a. oraz art. 141 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że środek odwoławczy od orzeczenia z [...] lutego 2018 r., wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], znak: [...], stanowi zażalenie, które wnosi się w terminie 7 dni od doręczenia skarżonego orzeczenia stronie, podczas gdy, rzeczony środek odwoławczy jest odwołaniem w rozumieniu art.127 k.p.a., a termin na jego wniesienie wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie". Pełnomocnik skarżącej wniosła o "uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania", "rozpatrzenie sprawy na rozprawie" i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2018 r. zostało wydane na podstawie art. 57 ust. 7 pr. bud. w zw. z art. 59f Pr. bud. Zgodnie z art. 57 ust. 7 zd. 2 Pr. bud. do określonej w nim kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Nałożenie kary z art. 57 ust. 7 Pr. bud. powinno nastąpić w formie decyzji. Stanowisko takie zajął m. in. [...], który wyjaśnił, że "Zawarcie w art. 57 ust. 7 sformułowania "stosuje się odpowiednio'' nie daje podstaw do stwierdzenia, że wymierzenie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu, tak jak stanowi art. 59g ust. 1, dokonuje się w formie postanowienia. Jest powszechnie przyjęte, że zwrot "stosuje się odpowiednio" oznacza, że przepisy stosuje się wprost, z modyfikacjami lub nie stosuje się ich wcale. Artykuł 57 ust. 7 - wymierzenie kary w związku z przystąpieniem do nielegalnego użytkowania - dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie znajduję uzasadnienia dla stanowiska, by orzeczenie w przedmiocie wymierzania kary miało formę postanowienia. Z istoty postanowień wynika, że mają one charakter incydentalny, wpadkowy względem sprawy głównej. Sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. wymaga rozstrzygnięcia co do istoty, w związku z tym powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie w formie postanowienia powodowałoby zamęt i kolejne nieuzasadnione odejście od kanonu procedury administracyjnej, zgodnie z którym orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie jest decyzja, a nie postanowienie. Zatem zwrot "stosuje się odpowiednio" w komentowanym przepisie oznacza, że przepis stosuje się z modyfikacją polegającą na zastąpieniu formy postanowienia formą decyzji" (por. M. Wincenciak (w:) Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, A. Plucińska-Filipowicz red.), M. Wierzbowski (red.), komentarz do art. 57, LEX/el.) Pełnomocnik przywołała tez "utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą przystąpić do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 można tylko raz, gdyż jest to fakt o charakterze jednorazowym, natomiast późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie (wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2017 r. II OSK 2150/15, z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1494/09; z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2087/10). Oznacza to, że kara z art. 57 ust. 7 również może zostać nałożona tylko raz, a tym samym stanowi zakończenie postępowania w tym przedmiocie. W ocenie pełnomocnik skarżącej, "za ww. interpretacją art. 57 ust. 7 pr. bud. przemawia również treść art. 104 k.p.a., który w § 1 wprowadza domniemanie załatwiania przez organ administracyjny spraw administracyjnych w formie decyzji, a w § 2 stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W związku z art. 104 k.p.a. w piśmiennictwie wskazuje się, że "Ewentualne wyłączenie przez ustawodawcę decyzyjnej formy załatwiania spraw musi być wyraźne i nie można go domniemywać" (por. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, komentarz do art. 104, LEX/el.). Strona wskazuje, że treść art. 57 ust. 7 pr. bud. tego wymogu nie spełnia. Z uwagi na fakt, iż przedmiotem toczącego się postępowania jest sprawa administracyjna dot. (potencjalnie) przedwczesnego przystąpienia do użytkowania lokalu pawilonu usługowego, sprawa ta powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji". Pełnomocnik skarżącej stwierdziła, że orzeczenie PINB z [...] lutego 2018 r. "jest decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a., która została błędnie nazwana postanowieniem". Zgodnie z art 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie. Z uwagi na fakt, że wniesione przez Spółkę pismo spełniało wymóg określony w art. 128 k.p.a., gdyż wynikało z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, skarżący staje na stanowisku, że przedmiotowe pismo stanowiło w istocie odwołanie w rozumienie przepisów k.p.a. Natomiast, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Skoro - zgodnie z ustaleniami [...]WINB – decyzja PINB z [...] lutego 2018 r. została doręczona Spółce 26 lutego 2018 r., a środek odwoławczy został wniesiony 8 marca 2018 r., należy przyjąć, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione w terminie. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie [...]WINB było prawidłowe, a skarga była niezasadna. Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzją zaś jest akt administracyjny, indywidualny, wydawany w procesowej formie decyzji administracyjnej i – zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. – rozstrzygający sprawę co do jej istoty albo ją kończący w inny sposób w danej instancji (por. w tym zakresie np. komentarz do art. 104 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017). Tym niemniej, organ I instancji decyzji w tej sprawie nie wydał, słusznie wymierzając karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego postanowieniem. Z akt sprawy wynika, że zakończenie budowy w sposób milczący nie było możliwe – z uwagi na sprzeciw PINB z [...] listopada 2017 r. wobec zgłoszonego przez Spółkę zamiaru przystąpienia do użytkowania pawilonu. Jak wynika z decyzji PINB z [...] listopada 2017 r., sprzeciw był uzasadniony tym, że Spółka zamiast wystąpić o niezbędne w tym wypadku pozwolenie na użytkowanie, skierowała do organu tylko zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia użytkowania, czym naruszyła art. 55 ust. 1 pkt. 1b Pr. bud. Organ uznał więc, że pawilon usługowy jest użytkowany nielegalnie. Spowodowało to doraźną kontrolą tego organu w dniu 19 grudnia 2017 r. - w trybie art. 81a Pr. bud. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Pr. bud., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Pr. bud., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepisy dotyczące kar za odstępstwo od projektu budowlanego, do stosowania których odsyła ww. art. 57 ust. 7 Pr. bud., zawarte są w ust. 1 – 6 art. 59f oraz w art. 59g Prawa budowlanego. Zaś zgodnie z art. 59g ust. 1 Pr. bud. karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, organ nadzoru budowlanego wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Ustawodawca w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości prawnej określił więc – poprzez ww. ustawowe odesłanie – formę orzeczenia organu nadzoru budowlanego w wypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Pr. bud. i przysługujący stronie środek zaskarżenia. Właściwy inspektor nadzoru budowlanego wymierza taka karę postanowieniem, a nie decyzją, na które służy stronie zażalenie. Niezasadnym był zarzut pełnomocnika skarżącej dotyczący naruszenia przez [...]WINB art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy nie oceniał bowiem, czy stan faktyczny uzasadniał wymierzenie kary, ale to, czy strona wniosła środek zaskarżenia w terminie. Taka ocena stanowi pierwszy i zasadniczy etap ustalenia przez organ, czy środek zaskarżenia może wywołać skutek prawny. Zgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. organ nie jest związany tym, jak strona – nawet reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – nazwała ów środek zaskarżenia: "odwołanie", czy "zażalenie". Związany jest natomiast terminami do zaskarżenia orzeczenia organu I instancji. Prawidłowo formalnie (art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 Pr. bud.) wydane postanowienie może być zaskarżone zażaleniem (art. 141 § 1 k.p.a.). Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 k.p.a.). Przekroczenie tego terminu przez stronę, nawet reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, który uchybia terminowi uważając, ze postanowienie jest decyzją, nakazuje organowi II instancji stwierdzenie w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy nie orzeka w takim wypadku na zasadzie uznania administracyjnego, ale zobowiązany jest orzec w sposób wynikający z ww. przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia, określonego w art. 58 k.p.a. Zgodnie bowiem z § 1 tego artykułu, w razie uchybienia terminu do złożenia zażalenia, organ przywróciłby ten termin - na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobniłby on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z § 2 art. 58 k.p.a. wszakże, prośbę o przywrócenie terminu należało wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należało dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z powyższych przyczyn [...]WINB nie miał żadnych podstaw prawnych do tego, aby uznać, że skarżąca w terminie zaskarżyła postanowienie organu I instancji. Skoro bowiem nie było ono "decyzją", jak błędnie wywodził pełnomocnik skarżącej, a postanowieniem - to w żadnej mierze nie mógł organ odwoławczy uznać, że skarżącej przysługiwał termin 14-to dniowy do wniesienia odwołania, zamiast 7-mio dniowego terminu do zażalenia. Nie został więc naruszony przez organ II instancji ani art. 134 k.p.a., ani art. 144 k.p.a., ani art. 141 § 1 i 2 k.p.a. Tut. Sąd wyjaśnia ponadto, że ani w orzecznictwie sądów administracyjnych, ani Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani też w piśmiennictwie nie jest kwestionowany – jako wprost z ustawy wynikający – fakt, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego wymierza postanowieniem karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (por. np. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2168/10, z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2160/15 – CBOSA, komentarz do art. 57, 59f i 59g w: Z. Niewiadomski (red) Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2018). Konsekwencje błędnego zakwalifikowania przez pełnomocnika rodzaju orzeczenia administracyjnego (decyzja, zamiast postanowienie), a w związku z tym wadliwe ustalenie ustawowego terminu do zaskarżenia, jak i formalnego sposobu dokonania tej czynności procesowej (odwołanie, zamiast zażalenia) i tym spowodowane uchybienie terminowi do zaskarżenia nie mogą obciążać organu administracji publicznej. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.