VII SA/Wa 1672/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. S. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] m. [...][...] W.: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. udzielił J. J., zam. w S. przy ul. [...] pozwolenia na użytkowanie progu betonowego wybudowanego na rowie melioracyjnym "T" znajdującym się na działce nr ew. [...] położonej we wsi G., gm. G. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu pisma z dnia 28 września 2006 r. W. D., K. i W. P., T. T., J. M. oraz Z. T. noszącego znamiona wniosku o wznowienie postępowania, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną nr [...] z dnia [...]. Organ wskazał, iż po zapoznaniu się z ww. wnioskiem oraz wnioskiem W. D., K. i W. P., T. T., A. T., M. Z., Z. T. i J. M. z dnia [...] dla wyjaśnienia sprawy przeprowadzono wizję lokalną na przedmiotowej działce. Nie stawiły się na nią K. P. oraz M. Z. Z pozostałych zaś wnioskodawców W. D., Z. T. oraz J.M. nie figurują w rejestrze gruntów jako właściciele działek sąsiadujących z rowem melioracyjnym "T", na którym znajduje się próg betonowy. Przeprowadzona wizja lokalna, w której uczestniczyli także Wójt Gminy G. oraz przedstawiciel Wydziału Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w W. wykazała, iż na działkach położonych w zasięgu oddziaływania istniejącego progu piętrzenia wody (cofki) nie występuje podtapianie (zalewanie) działek sąsiadujących, gdyż poziom wody w rowie melioracyjnym "T" znajduje się ok. 60 cm poniżej poziomu działek. Jednocześnie stwierdzono, że lokalnie w naturalnych zaniżeniach terenu na działkach przylegających do rowu znajdowała się woda po kilkudniowych ulewnych opadach deszczu. Po odczytaniu protokołu obecni na wizji wnioskodawcy odmówili jego podpisania z uwagi na to, iż nie uwzględniono ich opinii w sprawie złożonego wniosku, żeby w dniu przeprowadzonej wizji lokalnej wyjąć dwa worki z piaskiem z wyrwy na 24 godz., żeby można było zobaczyć jak oddziałuje próg na poziom wody w rowie melioracyjnym ,,T". Kontrolę w sprawie rzekomego podtapiania użytków zielonych w zasięgu cofki - piętrzenia wody w km [...] rowu "T " we wsi G., gm. G. przeprowadzili także w dniu [...] przedstawiciele Starostwa Powiatowego w W. oraz Wojewódzkiego Zakładu Melioracji i Usług Wodnych w W. Inspektorat w W., którzy także nie stwierdzili negatywnego oddziaływania piętrzenia na użytki zielone. Organ wskazał, że jak wynika z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W przeprowadzonym uzupełniającym postępowaniu dowodowym w zakresie ustalenia kręgu podmiotów, legitymujących się przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym, w sprawie udzielenia J. J. pozwolenia na użytkowanie progu betonowego samowolnie wybudowanego na rowie melioracyjnym "T" ustalono, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego progu betonowego. Z tego względu organ odmówił wznowienia postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. D., K. i W. P., T. T., A. T. i M. Z., wskazując, iż organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (m.in. zasypanie rowu melioracyjnego, regulacji przepływu przez próg). Nie wyjaśniono także, dlaczego nie uznano W. D. za stronę ani za pełnomocnika M. D., mimo iż był on uznany za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż W. D., K. i W. P., T. T., A. T. oraz M. Z. nie posiadali interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym przez PINB w W., a zakończonym ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...], udzielającą J. J. pozwolenia na użytkowanie progu betonowego na rowie melioracyjnym "T". Fakt nieposiadania przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną stanowi negatywną przesłankę proceduralną, uniemożliwiającą wznowienie postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów W. D., organ podniósł, iż nie przedłożył on stosownego pełnomocnictwa upoważniającego go do reprezentowania interesów syna – M. D. właściciela działki sąsiadującej z inwestycją. W ocenie organu nadzoru budowlanego II instancji, okoliczności przywołane przez wnioskodawców nie stanowią, w świetle art. 145 k.p.a., wystarczającej przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją organu nadzoru budowlanego I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. D., K. i W. P., T. T., A. T. i M. Z. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zarządzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Skarżący wskazali, iż postępowanie administracyjne zakończone decyzją o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego progu betonowego obejmuje też inne sąsiednie działki, nieobjęte treścią decyzji, m.in. [...], [...] położonej we wsi G. gm. G. Podnieśli, iż nie zostały wyjaśnione kluczowe okoliczności dla zachowania prawidłowych stosunków wodnych i wypływania wody z rowu melioracyjnego do rowu drenacyjnego, co powoduje powstawanie na łąkach wylewiska, a także sprecyzowania na jakich faktycznie działkach znajduje się wybudowany próg wodny, gdyż decyzja zawiera w tym zakresie nieprawdziwe dane. Skarżący podnieśli, że zgłosili oni organowi fakt posiadania interesu prawnego w powyższej sprawie, poinformowali o skutkach wydanej decyzji i oddziaływaniu progu wodnego na sąsiednie działki oraz przedstawili dowody na istnienie takiego stanu faktycznego. Wskazali, że jednozdaniowe uzasadnienie, że argumenty przedstawione przez nich nie wnoszą do sprawy istotnych elementów jest lakoniczne i nie daje żadnej możliwości weryfikacji stanowiska organu. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym naruszone zostało prawo procesowe w stopniu, który mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie zasadnicze fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia i kończy się postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W fazie tej kompetencja organu nie obejmuje rozstrzygania merytorycznego, odnoszącego się do tego, czy podana przez stronę przesłanka jest zasadna, lecz na tym, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo, gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W razie oparcia żądania wznowienia o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może w fazie wstępnej rozstrzygnąć zasadności zgłoszenia tej przesłanki, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 k.p.a. dopiero po formalnym wznowieniu postępowania (po wydaniu postanowienia) organ rozstrzyga co do przyczyn wznowienia, co sprowadza się do wyjaśnienia, czy podana przez stronę przesłanka, w tym przypadku pominięcie strony w postępowaniu bez jej winy, rzeczywiście zaistniała, czy też nie. Ocena pominięcia strony jest ściśle związana ze zbadaniem całokształtu okoliczności sprawy w celu ustalenia, czy istnieje przepis prawa materialnego, który winien być podstawą uznania jej za stronę, takiego zaś postępowania nie można przeprowadzić w pierwszej fazie postępowania, którego celem jest ustalenie formalnych wymagań zobowiązujących organ do wznowienia postępowania. Mogą się oczywiście zdarzyć sytuacje, w których ocenę, czy żądanie wznowienia wnosi osoba legitymowana można przeprowadzić już na etapie postępowania formalnego. Są to jednak przypadki rzadkie, a wykluczenie możliwości bycia stroną musi wynikać wprost (bez konieczności badania aspektów materialnoprawnych) albo z przepisu prawa, albo wprost z okoliczności podanych we wniosku. Na przykład osoba nie będąca inwestorem zgłasza żądanie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu poprzedzonego postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę, chociaż z treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (po nowelizacji z 2003 r.) wynika, że stroną w takiej sprawie może być wyłącznie inwestor. Albo też żądanie wznowienia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zgłasza podmiot, który zbył już nieruchomość, na której wybudował obiekt, a w jego prawa wszedł następca prawny. Tego rodzaju przypadki mogą podlegać rozpoznaniu w fazie wstępnej, gdyż dochodzi wówczas jedynie do rozstrzygnięcia kwestii formalnej, dotyczącej legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Żądanie wznowienia postępowania może złożyć podmiot wykazujący legitymację formalną do złożenia takiego żądania w postępowaniu nadzwyczajnym, nie może zaś nim być podmiot, który ze względu na przepis prawa nie może legitymacji do uruchomienia takiego postępowania wykazać. Jeśli zaś przepis prawa nie stoi na przeszkodzie rozpatrzenia żądania wznowienia postępowania, to organ po zbadaniu, czy żądanie wznowienia postępowania złożono w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. i, czy obejmuje ono jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 lub 145 a k.p.a. ma obowiązek postępowanie wznowić, w nim zaś dociekać, czy podana przyczyna ( w tym przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) może stanowić podstawę co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że dopiero na tym etapie organ bada, czy wniosek pochodzi od strony. Stan taki wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, z 13 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1326/86, publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 80, z 20 czerwca 1991 r., sygn. akt 487/91, publ. ONSA nr 2, poz. 50, z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, LEX nr 43747, z dnia 14 czerwca 1999 r. ,sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857). W rozpoznawanej sprawie kwestia oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony, powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania. W sprawie kontrolowanej przez Sąd, organ nadzoru budowlanego wadliwie rozpoczął prowadzenie postępowania dowodowego, pomijając fazę wstępną i badanie formalnych podstaw wznowienia postępowania. Organ powinien najpierw wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które jest postanowieniem wszczynającym postępowanie w sprawie, jak również zbadać formalne podstawy wznowienia. W niniejszej sprawie organ rozpoczął działanie od fazy drugiej, tj. merytorycznego rozpoznania wniosku. Organ podjął bowiem czynności wyjaśniające, przeprowadził wizję i kontrolę w terenie, mające na celu sprawdzenie okoliczności podtapiania użytków zielonych w zasięgu cofki - piętrzenia wody w km [...] rowu "T" we wsi G., gm. G. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że nie ma negatywnego oddziaływania piętrzenia na użytki zielone. Organ przeprowadził także uzupełniające postępowania dowodowe zlecone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] w zakresie ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia J. J. pozwolenia na użytkowanie progu betonowego samowolnie wybudowanego na rowie melioracyjnym "T". W wyniku poczynionych ustaleń organ stwierdził, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego progu betonowego i z tego względu odmówił wznowienia postępowania. Są to jednak czynności, które organ powinien przeprowadzić dopiero w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Najpierw organ powinien dokonać oceny formalnych podstaw wznowienia, czyli ustalić, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę. Organ nie ustalił, kto składa wniosek o wznowienie postępowania, a tym samym, kto jest wnioskodawcą M. czy W. D. Pominięcie tej kwestii przez organ stanowi naruszenie przepisów prawa, organ bowiem nie wyjaśnił, kto posiadał legitymację do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, udzielającą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego progu betonowego. Z treści pisma, które zostało złożone i podpisane przez W. D. wynika, że właścicielem nieruchomości jest syn M. D., któremu nieruchomość została przekazana w drodze darowizny. Przedmiotowa nieruchomość była zatem własnością W. D. do 2002 r., a następnie została przekazana na podstawie zawartej umowy darowizny na rzecz syna M. D. z prawem dożywotniego użytkowania działki przez ojca – W. D. Zadaniem organu było zatem ustalenie i ocena, czy umowa dożywocia uprawniałaby W. D. do samodzielnego występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania, co dawałoby mu własną legitymację do występowania w sprawie, w przypadku zaś przeciwnym należało rozważyć, czy W. D. działał w imieniu i na rzecz syna M., przy czym sam brak w aktach pełnomocnictwa do występowania w imieniu syna, na co powołał się organ, nie przesądza jeszcze o tym, czy pełnomocnictwa takiego udzielono. Pełnomocnictwo może być bowiem udzielone również ustnie, a w przypadkach określonych w art. 33 § 4 k.p.a. organ może w ogóle nie żądać pełnomocnictwa na piśmie. Nadto pełnomocnictwo udzielone ustnie może być potwierdzone przez stronę na żądanie organu, a czynności dokonywane wcześniej przez pełnomocnika uznane za skuteczne, szczególnie, że, jak w niniejszej sprawie, W. D. podejmował czynności zachowawcze zmierzające do ochrony praw własnego lub praw syna, czego jednak nie wyjaśniono. Zaznaczyć należy, że artykuł 57 Prawa budowlanego, na który powołuje się organ, stanowi, że stroną postępowania w przypadku wydawania pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten ma zastosowanie tylko wtedy, gdy pozwolenie na użytkowanie jest efektem prawidłowo przeprowadzonego procesu budowlanego, a nie jest efektem legalizacji samowoli budowlanej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Stwierdzenie zatem, że w tej kolejnej fazie postępowania z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną postępowania albo, że nie istniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje -zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 80 stwierdził, że "postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 §1 k.p.a. jest jedynie postanowieniem wszczynającym wznowienie postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki prawne dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a ". Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ weźmie zatem pod uwagę konieczność wyeliminowania stwierdzonych uchybień, a po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, ponownie oceni złożony wniosek o wznowienie postępowania oraz legitymację podmiotów występujących z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu z dnia [...]. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.