VII SA/Wa 168/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę I. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] [...], robót budowlanych w postaci "Planowane prace remontowe podlegające zgłoszeniu polegają na wycięciu ok. 2,2 mb odcinka lokalowej rury gazowej do kuchenki", na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w [...]. II. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] uchylił ww. decyzję Prezydent [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Następnie, na skutek inicjatywy Wojewody, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. III. W związku z decyzją GINB, Wojewoda [...] ponownie rozpoznał odwołanie i tym razem kontrolowaną w niniejszym postępowaniu sądowym decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Jak wyjaśnił, ustawodawca w art. 29-31 P.b. przewidział enumeratywnie wyliczone wyjątki od zasady wykonywania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Jest to w ocenie organu katalog zamknięty. W ocenie Wojewody zgłoszenie, wbrew jego treści, nie polega na remoncie istniejącej instalacji gazowej, lecz na częściowej rozbiórce istniejącej instalacji gazowej, poprzez wycięcie ok. 2,2 mb odcinka lokalowej rury gazowej do kuchenki, w lokalu nr [...], znajdującym się w budynku przy ul. [...]. Przez remont należy rozumieć bowiem wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym - co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Pojęcie sieci gazowej zostało zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013 r. poz. 640), gdzie w § 2 pkt 27 wskazuje się, że przez sieć gazową należy rozumieć obiekty sieci gazowej połączone i współpracujące ze sobą, służące do transportu gazu ziemnego. W przedmiotowej sprawie mówić zatem należy o instalacji gazowej, zgodnie z § 3 pkt 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. 1999 r. Nr 74, poz. 836 ze zm.), który wskazuje, że jest to układ przewodów gazowych w budynku wraz z armaturą, wyposażeniem i urządzeniami gazowymi, mający początek w miejscu połączenia przewodu z kurkiem głównym gazowym odcinającym tę instalację od przyłącza, a zakończenie na urządzeniach gazowych wraz z tymi urządzeniami. Przebudową jest natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji. Obowiązujące przepisy nie zawierają definicji, legalnej pojęcia "rozbiórka obiektu budowlanego". W powszechnym rozumieniu rozbiórka to rodzaj robót budowlanych polegających na demontażu i usunięciu określonego istniejącego obiektu budowlanego lub jego części. Rozbiórka może więc dotyczyć zarówno całego obiektu budowlanego, jak i jego określonych części jeśli określone roboty budowlane powodują demontaż określonych elementów obiektu budowlanego. Zdaniem Wojewody budowa instalacji gazowej nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, więc zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 P.b. roboty budowlane polegające na częściowej rozbiórce instalacji gazowej również nie są zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zapis art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b. wskazuje, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku, lecz nie wymieniono w nim instalacji gazowej. IV. Skargę na powyższą decyzję wniósł Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji o sprzeciwie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9-10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnej i swobodnej oceny materiału dowodowego, co spowodowało, że wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena prawna jest zupełnie dowolna, oderwana od konkretnego, prawidłowo wskazanego stanu faktycznego i w konsekwencji doprowadziło do uznania, że częściowa rozbiórka instalacji gazowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, 2. przepisów prawa materialnego w postaci § 156 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), polegające na bezpodstawnym uznaniu, że remont i przebudowa urządzenia budowlanego, polegający na demontażu odcinka wewnętrznej instalacji gazowej wpłynie na zmianę wymagań dla obiektu budowlanego i jego poszczególnych części, 3. art. 29 ust. 2 pkt 1c prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że remont urządzeń budowlanych polegających na wycięciu ok. 2,2 mb odcinka lokalowej rury gazowej do kuchenki wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych, 4. art. 28-30 oraz art. 3 P.b. przez przyjęcie, że jakakolwiek nawet drobna zmiana instalacji wewnętrznych wymaga pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane o większym ciężarze gatunkowym, np. przebudowa sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych, wymagają jedynie zgłoszenia. W ocenie Strony istotny jest w sprawie wyrok WSA w Krakowie, z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 797/08, że instalacje wewnętrzne stanowią część budynku, a ich rozbudowa nie podlega samodzielni kwalifikacji i ex definitione nie jest rozbudową tego obiektu lub jego części. Rozbudowę instalacji wewnętrznych obiektu budowlanego należy postrzegać i kwalifikować jako element zmiany tegoż obiektu budowlanego, który w zależności od charakteru zakresu prac może prowadzić do jego przebudowy w rozumieniu art. 3 punkt 7a P.b. O ile więc w wyniku takich prac nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, to nie stanowią one robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7a oraz art. 28-30 P.b. i nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę albo ich zgłoszenia. Konsekwencją takiego podejścia byłoby np. uznanie, że jakakolwiek nawet drobna zmiana instalacji wewnętrznych wymaga pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy roboty budowlane o większym ciężarze gatunkowym, wymienione w art. 29 ustęp 2 pkt 11 P.b. (przebudował sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych), nie są objęte takim obowiązkiem, a wymagają jedynie zgłoszenia. Podobne stanowisko zajął WSA w Lublinie w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Lu 597/11. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] stwierdzająca nieważność wcześniejszej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2017 r. nr [...], mocą której uchylono decyzję Prezydenta [...] o sprzeciwie i umorzono postępowanie. Analiza uzasadnienia decyzji GINB jednoznacznie wskazuje, że powodem stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji Wojewody było rażące naruszenie prawa polegające na przyjęciu, że aktywność budowlana Skarżącej opisana w jej wniosku nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Organ nadzorczy doszedł do przekonania, że roboty wskazane we wniosku wymagają pozwolenia na budowę bowiem dotyczą rozbiórki urządzenia budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę, albowiem budowa instalacji gazowej wewnątrz budynku nie jest objęta zwolnieniem z art. 29 ust 1 pkt 27 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.). Skarga nie uwzględnia tego, że decyzja GINB kształtująca nie tylko podstawy unieważnienia decyzji Wojewody ale również w znacznym stopniu także ponowne postępowanie wywołane zgłoszeniem Skarżącej i wniesionym przez Prezydenta sprzeciwem, jest objęta ochroną ustanowioną w art. 16 § 1 k.p.a. - zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zasada ta ma na celu zagwarantowanie m.in. pewności obrotu prawnego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują konkretne tryby weryfikowania ostatecznych decyzji administracyjnych. Jeżeli więc nie dochodzi do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, to takie ostateczne rozstrzygnięcie (tu: GINB) korzysta z domniemania prawidłowości i jest wiążące. Zaznaczyć przy tym należy, że związanie organów wydanymi w granicach sprawy decyzjami trwa tak długo, aż ustanie ich moc obowiązująca. Związanie to istnieje bez względu na prawidłowość przyjętego rozstrzygnięcia. W ślad zatem za wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993 r. (sygn. akt III ARN 27/93 OSNC 1994 r. nr 2 poz. 43) należy wskazać, że wprawdzie k.p.a. nie ma w swych przepisach normy odpowiadającej art. 366 k.p.c., to jednak nie można z tego wyprowadzić wniosku, że postępowaniu administracyjnemu nie jest znane pojęcie "powagi rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej)". Pomimo różnic co do skutków prawnych między prawomocnym wyrokiem sądu a ostateczną decyzją organu administracji, zasada trwałości rozstrzygnięć podjętych przez kompetentne organy w granicach ich ustawowego umocowania stanowi wspólną cechę postępowania sądowego i administracyjnego, zgodnie z wymogami konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Już zatem z tej przyczyny nie można twierdzić, że w sprawie zgłoszonego sprzeciwu decyzja GINB i zawarte w niej wywody prawne nie mają jakiegokolwiek znaczenia i nie wiążą. Jest dokładnie odwrotnie. Niezależnie od powyższych uwag Sąd wyjaśnia, że jakkolwiek mogłoby się to dla Strony wydawać wątpliwe czy nawet nieracjonalne, to jednak zasadą rządzącą polskim procesem budowlanym jest nadal reglamentacja aktywności inwestora w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkami w sposób szczegółowy wyliczonymi w przepisach prawa, dla których albo nie jest konieczne w ogóle uzyskanie jakiejkolwiek zgody organu architektoniczno-budowlanego (ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani też nawet nieoprotestowanego sprzeciwem zgłoszenia) albo też wymagane jest uzyskanie takiej zgody jednak w bardzo złagodzonej formie (nieoprotestowanego zgłoszenia). W niniejszej sprawie Skarżąca dokonała zgłoszenia remontu instalacji gazowej (w istocie częściowej rozbiórki tej instalacji) w lokalu znajdującym się w jednym z jej budynków. W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b. (w brzmieniu z daty wydania decyzji Wojewody) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku. Wskazane instalacje, nie wyłączając również instalacji gazowej, są urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. (urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki). Idąc dalej należy wskazać, że w obrocie prawnym funkcjonują co do zasady 3 główne rodzaje infrastruktury gazowej. Po pierwsze, ustawodawca rozróżnia sieć gazową, którą w rozumieniu § 2 pkt 27 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie są obiekty sieci gazowej połączone i współpracujące ze sobą, służące do transportu gazu ziemnego. Nie jest to zatem ani przyłącze ani tym bardziej instalacja gazowa. To infrastruktura, którą dostarczany jest gaz do przyłączy i dalej do instalacji. Po drugie, prawodawca definiuje przyłącze gazowe, którym zgodnie z § 2 pkt 24 jest odcinek gazociągu od gazociągu zasilającego do kurka głównego służący do przyłączania instalacji gazowej, którego częścią może być zespół gazowy, w tym punkt gazowy lub stacja gazowa. Po trzecie, w prawie definiuje się również pojęcie instalacji gazowej, którą w myśl § 3 pkt 13 warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych jest układ przewodów gazowych w budynku wraz z armaturą, wyposażeniem i urządzeniami gazowymi, mający początek w miejscu połączenia przewodu z kurkiem głównym gazowym odcinającym tę instalację od przyłącza, a zakończenie na urządzeniach gazowych wraz z tymi urządzeniami. Podobną definicję zawiera powołany przez stronę § 156 ust. 2 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który wskazuje, że instalację gazową zasilaną z sieci gazowej stanowi układ przewodów za kurkiem głównym, prowadzonych na zewnątrz lub wewnątrz budynku, wraz z armaturą, kształtkami i innym wyposażeniem, a także urządzeniami do pomiaru zużycia gazu, urządzeniami gazowymi oraz przewodami spalinowymi lub powietrzno-spalinowymi, jeżeli są one elementem wyposażenia urządzeń gazowych. W tym miejscu jedynie porządkowo należy dodać, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do instalacji gazowych nienależących do sieci gazowej, znajdujących się w budynkach, określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyraźnie zatem należy rozróżniać sieć, przyłącze i instalację, które jako całość tworzą połączenie pomiędzy przedsiębiorstwem dostarczającym gaz a odbiorcą końcowym. Zgodnie więc z przywołanym już art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku. W zakresie wskazanego przepisu nie zamieszczono instalacji gazowej, co musi jednoznacznie zostać zinterpretowane (niezależnie od intencji) jako brak zgody ustawodawcy na złagodzenie wymogów formalnych dla prowadzenia robót budowlanych przy tego rodzaju urządzeniu budowlanym jakim jest instalacja gazowa. Nie zmienia tego powoływany przez stronę art. 29 ust. 2 pkt 1c P.b. bowiem w drodze wykładni należy przyjąć, że odnosi się on do innych urządzeń niż instalacje enumeratywnie wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b. Nie można przy tym w jego ramach umieścić instalacji gazowej, albowiem zaprzeczałoby to wyliczeniu z art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b. i jego istocie. Tym samym z pewnych względów ustawodawca uznał, że pozwolenia na budowę nadal wymaga budowa instalacji gazowej wewnątrz i na zewnątrz budynku mieszkalnego. Skoro więc zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b. ustawodawca rozumie przez roboty budowlane budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, to rozbiórka instalacji gazowej, jakkolwiek wydawać by się to mogło dla Strony trywialne, nie była zwolniona w tamtym czasie z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd zaznacza jednocześnie, że z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy, tj. początkowe uchylenie decyzji o sprzeciwie i umorzenie postępowania, występuje w niej stan, w którym Skarżąca przez pewien czas dysponowała nieoprotestowanym zgłoszeniem. Ta okoliczność musi być więc uwzględniona w ramach ewentualnego postępowania prowadzonego w trybie nadzoru i świadczyć na korzyść Strony. Końcowo Sąd zwraca uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym obecnie, nie wymaga już pozwolenia na budowę ani budowa przyłączy gazowych (art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. d) P.b. a także instalowanie instalacji gazowych (wewnątrz i na zewnątrz budynków), przy czym w odniesieniu do tych ostatnich wymagane jest obecnie dokonanie zgłoszenia - por. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d) w zw. z wyłączeniem z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d) P.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. W powyższej sytuacji Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi za niezasadne. Oparte są one na błędnym założeniu, że instalacja gazowa, z uwagi na swoją małą wagę i znaczenie w porównaniu z innymi robotami budowlanymi niewymagającymi wszak pozwolenia na budowę, z pewnością jest z takiego obowiązku zwolniona. Sąd podkreśla, że orzeczenia na które powołuje się Skarżąca i które mają świadczyć za jej stanowiskiem nie dotyczyły po pierwsze instalacji gazowej, po drugie zostały wydane przed dniem 28 czerwca 2015 r., w którym weszła w życie zmiana art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b. wprowadzająca zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla wyszczególnionych w nim instalacji - zob. art. 1 pkt 7 lit. a) tiret dziesiąte ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 r. poz. 443). W powyższej sytuacji Sąd oddalił wniesioną skargę działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).