VII SA/Wa 1681/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "[...]" w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie adaptacji i przebudowy pomieszczeń na strychu w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ, powołując się na wynik przeprowadzonej kontroli w lokalu stwierdził, że zakres wykonanych prac adaptacyjnych, zgodnie z art. 36a pkt 5 ustawy Prawo budowlane, stanowi nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i nie wymagał uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę - nie doszło do przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania poddasza nad lokalem nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej "[...]" w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie adaptacji i przebudowy pomieszczeń na strychu w lokalach mieszkalnych o nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powiatowy zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. poinformował strony o wszczęciu, na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "[...]" w [...], postępowania w sprawie adaptacji i przebudowy pomieszczeń na strychu w lokalu mieszkalnym nr [...] w przedmiotowym budynku. W wyniku przeprowadzonych w dniu 14 lutego 2014 r. czynności kontrolnych ustalono, że na poddaszu (strychu) lokalu o nr [...] przy ul. [...] w [...], powierzchnie wewnętrzne połaci dachowych są pomalowane i wykończone zabudową "karton - gips", posadzki w części wykonane są z płytek ceramicznych, a w części z paneli, na poddaszu brak jest ogrzewania, brak kleszczy - sztuk 3, stwierdzono natomiast instalację elektryczną oraz wentylację. Ponadto ustalono, że pomieszczenie posiada zróżnicowaną wysokość (maksymalna 2,27 m na szerokość 37 cm w miejscu kalenic), dwa okna połaciowe typu "velux" od strony północnej, jedno oko połaciowe od strony południowej, jedno okno w ścianie od strony wschodniej, wyłaz dachowy, który miał się znajdować od strony południowej został przeniesiony w połać północną w pomieszczeniu wyodrębnionym. Stwierdzono także, że na poddaszu znajdują się archiwalne dokumenty, rowery, przyrządy rehabilitacyjne, sanki. Ze strychu wydzielono jedno pomieszczenie zamknięte nienormatywnymi drzwiami, z przeznaczeniem na pralnię i suszarnię. Pozostała powierzchnia strychu jest niewydzielona. Właściciel lokalu J. K. podczas kontroli nie wpuścił do lokalu przedstawicieli spółdzielni. Załączył do protokołu opinię techniczną mieszkania oraz oświadczył, że wszystkie prace adaptacyjne strychu były zgłaszane do Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "[...]" w [...] i wykonał je wykonawca z tej Spółdzielni. Uzasadniając potrzebę rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ powiatowy nie wziął pod uwagę wskazywanej już w jego postanowieniu nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...], konieczności sprawdzenie, czy w lokalu doszło samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Organ wskazał na przepis art. 105 k.p.a. - "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Wskazał, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji. Umorzenie postępowania nie jest pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. Organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania wyłącznie w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego mówić można w sytuacji braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, z powodu czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w świetle ww. wskazań nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu powiatowego o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, bowiem przedmiot postępowania istnieje, i są nimi pomieszczenia na strychu w lokalu mieszkalnym o nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, a zatem wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w ocenie organu wojewódzkiego było przedwczesne. Zasadnie podniesiono w odwołaniu, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził koniecznego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że pomieszczenia na poddaszu wchodzące w skład lokalu mieszkalnego miały być nieużytkowe, czego konsekwencją był brak ujęcia ich powierzchni w decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta wynika z zatwierdzonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. Nr [...], udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "[...]" w [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w [...] waz z przyłączami, projektu budowlanego, a dokładnie z kopii rzutu II poziomu mieszkania. Ponadto o pierwotnym przeznaczeniu przedmiotowego strychu (poddasza) jako nieużytkowego świadczy również m.in. pismo J. K. do Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "[...]" w [...] z dnia 14 października 1996 r., aneks nr [...] do umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. zawarty w dniu [...] listopada 1996 r., wniosek J. K. do Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002 r., zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się również na treść art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym: przez zmianę sposobu użytkowania należy rozumieć w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Natomiast w myśl art. 71 ust. 2 i ust. 4 w/w ustawy zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, którego należy dokonać przed zamierzonym dokonaniem zmiany sposobu użytkowania (a ta może nastąpić, jeżeli organ w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji). Organ wskazał, że podstawową różnicą pomiędzy poddaszem użytkowym a poddaszem nieużytkowym jest funkcja definiowanej powierzchni. Poddasze użytkowe, jako pomieszczeni przystosowane do przebywania w nim ludzi może stanowić zarówno: a) pomieszczenie mieszkalne, przez które należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego, b) pomieszczenie pomocnicze, czyli pomieszczenie znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno - sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności, c) pomieszczenie techniczne, przez które należy rozumieć pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku, d) pomieszczenie gospodarcze - pomieszczenie znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych, e) lokal użytkowy, przez który należy rozumieć jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Ponadto, w sytuacji gdy poddasze użytkowe pełni funkcję mieszkalną lub biurową powinno być oddzielone od palnej konstrukcji i palnego przykrycia dachu przegrodami o klasie odporności ogniowej, o której mowa w przepisie § 219 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania strychu - jego pomieszczeń wchodzących w skład lokalu mieszkalnego, gdyż dokonano jego adaptacji wraz z klatką schodową (pomieszczenie schodów wewnętrznych) na lokal użytkowy, bez stosownego zgłoszenia. Powyższą okoliczność potwierdzają czynności kontrolne przeprowadzone przez organ powiatowy. Powstanie lokalu użytkowego w pomieszczeniach poddasza, znajdującego się nad lokalem spowodowało konieczność dostosowania go do wymagań przepisów przeciwpożarowych (np. § 251 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W związku z czym inwestor był zobowiązany do dokonania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższa argumentacja wskazuje na to że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie do ponownego, dokładnego zbadania stanu faktycznego, przy czym w pierwszej kolejności winien ustalić kiedy przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania nastąpiła, od tego bowiem zależy jaki tryb przepisów Prawa budowlanego będzie miał zastosowanie. W myśl art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlanego (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888): "Przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe". Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów uniemożliwienia przez J. K. przedstawicielom Spółdzielni Mieszkaniowo Lokatorsko - Własnościowa "[...]" w [...] udziału w kontroli przedmiotowego lokalu wskazał, że właściciel nieruchomości, na której przeprowadzane są czynności kontrolne nie ma obowiązku wpuścić na jej teren pozostałych stron postępowania, zawiadomionych o planowanych oględzinach. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest bowiem przepisu na podstawie którego właściciel przedmiotu postępowania był zobowiązany do jego okazania innym stronom postępowania. Natomiast zgodnie z art. 85 § 2 k.p.a.: "Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin", a zatem J. K. był zobowiązany wpuścić do swojego lokalu jedynie przedstawicieli organu. W takim wypadku nie można jednak mówić o naruszeniu zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie - zgodnej z prawem - decyzji umarzającej organu pierwszej instancji; 2) art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 7 i art. 8, a także art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu przez organ odwoławczy materiału dowodowego w sposób wszechstronny, a w szczególności pominięciu dowodu z prywatnej opinii mgr inż. B. W. oraz przygotowanej do celów postępowania sądowego w innej sprawie opinii inż. J. K.; 3) art. 36a ust. 1 i 5 oraz art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji art. 6 k.p.a., poprzez uznanie, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i zmiany sposobu użytkowania części obiektu, co jest sprzeczne z opinią mgr. inż. B. W.. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie jest zasadne stanowisko organu drugiej instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wykonał wytycznych organu wyższej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się wątpliwości, co do związania organu pierwszej instancji dyrektywami organu odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11, lex nr 1121155, CBOSA). Skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym, iż: "organ drugiej instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w decyzji wydanej W oparciu o art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 930/11, LEX nr 1252237, CBOSA). W ocenie skarżącego, organ drugiej instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, bowiem nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej do opinii inż. J. K. oraz opinii mgr. inż. B. W., w której jednoznacznie wskazano, że badane pomieszczenia nie spełniają warunków technicznych i prawnych, jakim powinny odpowiadać budynki i pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi jako pomieszczenia mieszkalne. Dlatego też należało przyjąć, że przedmiotowy strych ma cechy pomieszczenia nieużytkowego, bowiem nie spełnia warunków o których mowa w § 49, § 57 ust. 1, § 59 ust. 1 oraz § 72 ust. 1 w zw. z § 90 w zw. z § 94 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, zdaniem skarżącego w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, bowiem odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie było istotne, a także nie było ingerencji, w szczególności w charakterystyczne parametry obiektu budowlanego: m.in. kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczbę kondygnacji. Mając na uwadze powyższe skarżący podniósł, że brak jest podstaw do uznania, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie zmieniła się funkcja pomieszczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Organ miał, w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a., podstawy do uchylenia pierwszoinstancyjnej decyzji umarzającej postępowanie, wszczęte na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "[...]" w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. - w sprawie adaptacji i przebudowy pomieszczeń na strychu w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd podziela argumentację [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - przeprowadzone postępowanie dowodowe nie upoważniało organu pierwszej instancji do stwierdzenia, że wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., a w szczególności, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania poddasza nad przedmiotowym lokalem. Organ drugiej instancji przedstawił wyczerpujący wywód w zakresie bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a., który Sąd w pełni podziela. Dodatkowo wskazać należy, że postępowanie prowadzone na wniosek powinno, co do zasady, kończyć się rozstrzygnięciem w przedmiocie żądania wniosku. Nawet wówczas gdy organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do podejmowania działań oczekiwanych przez wnioskodawcę powinien odmówić uwzględnienia żądań, a nie umarzać postępowania jako bezprzedmiotowego. Nade wszystko jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji było konieczne, ponieważ organ stopnia podstawowego powinien rozważyć rozdzielenie postępowania na: postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu, w tym zakresie argumentacja organu pierwszej instancji zdaje się być wyczerpująca, a organ drugiej instancji jej nie kwestionował oraz na postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia w porównaniu z jego legalnym przeznaczeniem. Okoliczność ta nie była przedmiotem wyczerpującego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji a stwierdzenie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania poddasza nad lokalem nie zostało poparte uzasadnieniem wynikającym z analizy materiału dowodowego. I na zakończenie niniejszych rozważań, w nawiązaniu do zarzutu skargi - na podstawie art. 153 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Organ pierwszej instancji zaś nie jest związany stanowiskiem organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej. Decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).