VII SA/Wa 1682/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. B. i Z. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na wymianę stolarki okiennej skargę oddala [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162 poz. 1568, ze zm.) oraz § 15 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz.U. nr 165, poz. 987), § 2 pkt 2d porozumienia z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] z dnia 13 czerwca 2005 r., poz. [...]), aneksów do porozumienia: nr 1 z dnia 1 czerwca 2006 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]) i nr 3 z dnia 31 grudnia 2007 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]) i nr 6 z dnia 15 lipca 2010 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez K. K. dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] działającej z upoważnienia Prezydent [...], udzielił [...] pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] znajdującym się na terenie układu urbanistycznego i budowlanego dawnego "[...]" wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., według załączonego: "Programu prac" listopad 2012 r. Termin ważności pozwolenia określono do 31 maja 2013 r. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ uznał, iż przedmiotowe prace polegające na wymianie zużytej eksploatacyjnie drewnianej stolarki okiennej na nową wykonaną z PCV w kolorze białym, z zachowaniem wymiarów i podziału wymienionej stolarki okiennej, nie wpłyną negatywnie na wartości zabytkowe zespołu budowlanego "[...]" i są dopuszczalne pod względem konserwatorskim. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. B.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. B., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu ważności pozwolenia, wyznaczając nowy termin do dnia 31 października 2013 r., w pozostałej zaś części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 pkt 2 ww. ustawy, który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, uznał, że zaskarżona decyzja [...] Konserwatora Zabytków jest zasadna merytorycznie i nie narusza prawa. Organ wyjaśnił, że działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytku, którym w niniejszej sprawie jest zespół urbanistyczny i budowlany [...]. Podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowe zamierzenie jest dopuszczalne konserwatorsko, z uwagi na okoliczność, iż planowane do zamontowania nowe okna odtwarzają kształt, podział i kolorystykę istniejącej zniszczonej stolarki. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję na wniosek podmiotu uprawnionego do dysponowania nieruchomością w zakresie wnioskowanych prac. Przywołał art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, pozwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego oraz stwierdził, że z materiału dowodowego sprawy niezbicie wynika, że wnioskodawca posiada prawo własności do części przedmiotowego budynku (decyzja nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r.), a zatem ma legitymację do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na prace planowane w tym budynku, niezależnie od kwestii, czy zakres prac dotyczy także części wspólnej tej nieruchomości. Dodatkowo wyjaśnił, że w omawianym budynku jest mniej niż siedem lokali mieszkalnych, jest to zatem tzw. mała wspólnota mieszkaniowa. Zaznaczył, że zgodnie z art. 19 ustawy własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną maja odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W przypadku zaś, gdy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, stanowi współwłasność, a tak jest w przedmiotowej sprawie, nie jest wymagana do wniosku zgoda wszystkich współwłaścicieli, natomiast współwłaściciele są stronami prowadzonego postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. B. oraz J. B.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że inwestor nie czekał do zakończenia postępowania odwoławczego i wymienił okna nie tylko w lokalu nr [...] ale i w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Wskazali na wadliwy, niezgodny ze sztuką budowlaną sposób zrealizowania przedmiotowych robót budowlanych. Stwierdzili także, iż Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] funkcjonuje od początku 1995 r., o czym inwestor doskonale wie, ponieważ sam do 20 października 1999 r. prowadził zarząd. Obecnie nie zgłoszono do zarządu nawet chęci prowadzenia tych prac i nie wystąpiono o podjęcie takiej uchwały, jest to więc samowola budowlana w wykonaniu inwestora. Z. B. oraz J. B. zaznaczyli również, w odniesieniu do stanowiska organu, że różnica między dużą a małą wspólnotą polega głównie na tym, że w dużej wspólnocie wystarczy zgoda większości, a w małej wspólnocie musi być jednomyślność. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, iż budynek objęty przedmiotowym pozwoleniem znajduje się na terenie układu urbanistycznego i budowlanego dawnego "[...]" wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W niniejszej sprawie podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Wskazać należy, że postępowanie przez konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań. Wydając zgodę na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków Konserwator Zabytków realizuje w ten sposób swoje zadania publiczne z zakresu ochrony zabytków wynikające z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in.: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Decyzja wydana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Gdy już te przesłanki organ ustali, jego rozstrzygnięcie ma charakter związany. Tym niemniej zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 k.p.a., tego typu rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny. "Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt. I SA/Wa 1041/12). Zdaniem Sądu, organy ochrony konserwatorskiej dokonały wnikliwej oceny inwestycji objętej wnioskiem, w celu ustalenia czy nie wpłynie ona negatywnie na walory zabytkowe strefy ochrony konserwatorskiej zespołu budowlanego "[...]" i czy roboty budowlane objęte wnioskiem są dopuszczalne pod względem konserwatorskim. Ocena ta została dokonana prawidłowo i nie budzi zastrzeżeń. Należy zgodzić się z twierdzeniem organu, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne konserwatorsko, w sytuacji gdy planowane do zamontowania nowe okna odtwarzają kształt, podział i kolorystykę istniejącej zniszczonej stolarki. Tak wykonane prace, zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku, nie wpłynął negatywnie na wartości zabytkowe zespołu budowlanego "[...]". Kwestia, zaś podniesiona w skardze, odnośnie wymiany okien również w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], jak również kwestia wadliwego, niezgodnego ze sztuką budowlaną sposobu zrealizowania przedmiotowych robót, wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Organy w niniejszej sprawie obowiązane były jedynie do oceny, czy roboty polegające na wymianie stolarki okiennej w lokalu nr 5 w budynku przy ul. [...] w [...], były dopuszczalne ze względu konserwatorskiego, co też uczyniły. Przedmiotem niniejszego postępowania nie było usunięcie skutków prac budowlanych podjętych bez zgody organu konserwatorskiego, godzących w substancję zabytku, lub realizowanych w sposób odbiegający od udzielonego pozwolenia. Do tego służy inne postępowanie, prowadzone w oparciu o art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto, zauważyć należy, iż organy ochrony konserwatorskiej wydały decyzję na wniosek podmiotu uprawnionego do dysponowania nieruchomością. Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W omawianej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych złożył podmiot posiadający prawo własności do części przedmiotowego budynku (decyzja nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r.). Był on zatem uprawniony do żądania wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a następnie uzyskania stosownego rozstrzygnięcia. Słusznie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, iż w przypadku, gdy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, stanowi współwłasność, a tak jest w przedmiotowej sprawie, nie jest wymagana do wniosku zgoda wszystkich współwłaścicieli, natomiast współwłaściciele są stronami prowadzonego postępowania administracyjnego. Interes prawny pozostałych osób dysponujących tytułem prawnym do obiektu, tj. Z. i J. B. został w niniejszej sprawie uwzględniony, poprzez uczestnictwo w postępowaniu w charakterze strony. Zaznaczyć należy, iż celem pozwolenia, o jakim mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest ochrona przed nieuprawnioną, z punktu widzenia konserwatorskiego, ingerencją w substancję zabytku, a jednocześnie określenie trybu, w jakim podmiot obowiązany do opieki nad zabytkiem może wykonywać czynności zmierzające do zachowania zabytku w odpowiednim stanie. Nadrzędną wartością jest w tym wypadku jak najpełniejsza ochrona zabytku. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie rozstrzyga natomiast żadnych innych kwestii, które mogą wywoływać spory, w tym o prawie do dysponowania nieruchomością w celu prowadzenia robót budowlanych, czy też z zakresu prawa cywilnego, dotyczących prawa zarządu współwłasnością. Ponadto, pozwolenie takie nie nakłada obowiązku prowadzenia wnioskowanych robót budowlanych, lecz daje do nich uprawnienie. Do faktycznego wykonywania robót budowlanych przy zabytku niezbędne jest jeszcze uzyskanie zgody organu architektoniczno-budowlanego, zgodnie bowiem z art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Organy ochrony konserwatorskiej nie są uprawnione do rozstrzygania sporów pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości o to, jaki powinien być zakres robót prowadzonych przy zabytku i czy powinien być uzgodniony pomiędzy współwłaścicielami oraz czy bez zgody jednego współwłaściciela drugi może dysponować nieruchomością w celach remontowych. W kompetencji organu architektoniczno-budowlanego jest ustalenie, czy konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót, sprawdzenie uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1543/10). Oceniając zaskarżone decyzje w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom zarzutu dowolności i podważenia legalności rozstrzygnięcia, bowiem nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.